| http://www.MianFeiLunWen.com 免费论文网 2006-12-18 20:15:07 |
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一、土地参与宏观宏观调控的背景
土地政策参与宏观调控，在经济发达国家，例如韩国、日本和美国的克林顿任职期间都将此作为重要的宏观调控手段，特别在经济处于高涨时期，土地政策辅于货币、财政等手段来稳定经济发展能够发挥很大作用。但在我国，利用土地政策参与宏观调控的功能以前一直没有得到有效的发挥或重视。这可能一方面是由于我国原前国土资源管理体制难于适应宏观调控的的需要，土地政策本身在调控能力上存在着弱质性，另一方面则可能是由于货币、财政手段等惯用的调控手段在完全具有调控经济的能力，勿需土地参与。
但自2002年下半年以来，我国宏观经济形势发生了重要变化，宏观经济进入了由复苏趋向繁荣的过渡阶段，如何防止国民经济大起大落，保障国民经济稳定运行，随着新一届政府对宏观调控日益重视，土地政策作为一种调控手段参与宏观调控也日益被提到重要日程。温家宝总理在今年的政府工作报告中提出了今年的国民经济增长要控制在7%。从一季度的分析来看，固定资产投资增长过快，一些行业和地区盲目投资和低水平重复建设还没有得到有效遏制，并由此造成主要原材料、能源、运输等“瓶颈”约束加剧和价格上涨压力加大等成为当前经济运行中热点问题。特别是关系人们生活的粮食价格持续上涨带动居民消费价格上涨，预计在今年的二、三季度的价格居民消费上涨将可能接近5%，达到适度通胀可容忍度的最高值。而从惯用的调控手段来看，积极的财政政策在目前在面临转型，在反经济周期调控中将不在担纲主力，货币政策通过取预调和微调办法合理调控货币供应量的增幅的手段作用约束明显增强，特别是对于缺乏价格弹性的粮食，货币与财政手段本身的调控作用就很有限。因此，在这种宏观背景下，土地政策参与宏观调控就必然成为国家干预经济的重要手段，而且在功能职责逐渐明确。在今年召开的人口资源环境座谈会上，胡锦涛提到“搞好新一轮土地利用规划的修编工作，充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用”，国土资源部部长孙文盛在全国国土资源厅局长会议上透露。孙文盛在传达中央人口资源环境工作座谈会议精神时说，根据中央的要求，今后国土资源部要站在国家发展大局上，重新思考职能定位，加强与规划、财税、金融手段的协调配合，进一步发挥国土资源规划、计划、政策、信息在宏观调控中的作用。土地供应政策，要像金融货币政策那样，成为国家最重要的宏观调控手段。随之，根据职能定位和对经济形势的判断，国土资源部今年的将建设用地指标压减20.3％，占用耕地指标压减23.4％，并对部分行业和城市实行了农用地转用停止审批半年的决定。
二、土地参与宏观调控的机制基础
土地参与宏观必须具有内在的基础和自身的调控机制，也就是土地本身必须具有影响国民的运行的内在能力和行之有效的运行机制。在当前，土地完全具有宏观调控的能力，我们可以从土地要素与国民经济运行关系和目前土地市场管理框架中看出。
（一）土地要素与国民经济运行关系
土地作为三大生产要素之一，土地参与经济运行一直贯穿在人类社会的发展中，“土地是财富之母，劳动是财富之父”，就形象的概括了土地之于经济的基础作用。在现代社会，土地不仅是作为是“资源”、“场所”来发挥生产功能，更是作为一种“资产”“财产”来发挥资本供给与社会稳定功能。土地与国民经济的关系最主要的明显为土地供给对于经济的保障作用。据测算，人类88%的食物以及其他生活必需品，95%以上的肉、蛋、奶是由耕地提供的产品转化而来的，以农产品为原料的加工业产值占到轻工业产值的50%—60%。在我国，耕地还直接或间接为农民提供了40%—60%的经济收入和60%-80%的生活必需品；另外，与土地供给密切相关的房地产开发投资对GDP增长的直接贡献为在我国大约为1.3个百分点，再加上间接贡献估计可达到1.9至2.5个百分点。
纵贯中国的发展历史，我们还发现，不同的土地制度决定着不同的土地使用方式，从而也决定着不同的土地生产力方式，也最终决定着经济形态发展，中国改朝换代的历史实际上就隐含着中国土地供给制度的变迁。就是在现代社会实践中，土地供给方式的不同对于经济发展存在明显的影响效果，例如通过土地市场配置土地资源与通过计划划拨在促进经济运行效率上存在着明显的不同，现行低标准的征地补偿制度也造成了经济发展中的效率与公平的缺失。
当然，国民经济的运行对土地利用同样存在着传导作用。这是因为，土地需求从根本来说是一种引致需求，国民经济作为一个系统，其良好运行必然要求土地资源的配置与其他社会资源能够相配合，实现自然持续性、经济持续性、社会持续性的统一。
（二）现行土地参与宏观调控的机制基础
土地参与宏观调控必须依附于一定的市场运行机制，因为土地参与调控根本在于解决市场“失灵”，如果没有市场，调控根本无从谈起。过去我国实行的“无偿、无流动、无期限”传统土地使用制度方式，土地仅作为一种资源的简单供给，本身自然很难具有宏观调控能力。改革开发以后，我国实行土地有偿使用制度改革，市场配置资源的能力逐步提高，土地市场机制逐步健全，逐渐形成了一套适应我国社会主义市场经济体制的市场管理框架，应该说这为我国土地参与宏观调控奠定了微观基础。这套机制表现为：（1）土地收购储备制度成为政府调控市场的主要工具。通过土地收购储备，政府掌握了增量和存量土地的供应权，调控能力明显增强，可为各产业的健康发展开拓巨大的空间。截止到2002年底，全国已有1258个市、县建立了土地收购储备制度。 （2）、公开出让成为政府供应经营性用地的唯一方式。国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地；（3）政府完善完善交易规则的能力不断提高。从《加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》到2001年国务院15号文件文件出台，再到2002年七部委出台《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》等，国家针对土地利用出现的问题，适时制订各种法规文件，为促进土地市场的健康发展起到保障作用。（4）提供服务成为政府营造市场环境的主要内容。目前，我国的市场服务体系逐步形成，这表现在：土地公开交易、基准地价定期确定公布、土地市场交易信息发布和土地登记资料公开查询等制度基本建立，保障了土地市场的规范运行；全国1198个市、县设立了土地有形市场，土地使用权交易更加便利、安全、公开和公平；政府职能转变，减少和规范了行政审批，严格实行政事分开、政企分开，培育和发展了土地市场中介服务组织，土地估价、咨询、交易代理、登记代理等中介服务机构开始独立、客观、公正执业。
除了市场机制逐渐完善外，我国的耕地保护机制、规划机制业逐步完善起来。尤其在当前，我国正在进行第三轮的土地利用总体规划修编，整个规划的思路与原则都在发生较大的调整。
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