华中师范大学教科所 周文良义务教育的教育成本在计划体制中一直是由国家财政来进行补偿的，但随着市场经济体制的建立，居民收入的大幅度增加，教育需求的日趋多样化，这种一成不变的模式发生了一些变化。择校生和私立中小学的出现为义务教育的教育成本的分担和补偿开启了新的门户，但同时也引发了对教育公平的讨论。 一、义务教育教育成本分担与补偿的理论义务教育的教育成本指义务教育阶段的在校生在学期间所支付的直接和间接的活劳动和物化劳动消耗的总和。 在我国它的主要构成部分是国家所支付的义务教育阶段的教育事业费和教育基本建设投资。美国经济学家米尔顿·费里德曼认为，义务教育具有“正邻近影响”，即“儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或家长而且社会上其他成员也会从中得到好处，我孩子受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。由于无法识别受到利益的具体的个人（或家庭），所以不能向他们索取劳务的报酬。”①或者从另一个角度来看，义务教育具有外部不经济的特征。所谓教育的外部不经济是指教育的个别效益明显小于社会效益。这常常导致教育部门和教育单位受到损失，但由于受益对象的难以确认，使得教育部门和教育单位不能向给它们造成损失的各方那里得到赔偿。因而这种外部不经济的补偿具有非自发性，即不能通过市场来对受损者进行赔偿。这样，对义务教育外部不经济所造成的损失只能由非市场部分来进行赔偿。非市场部分主要包括政府的拨款、社会组织（团体）及个人的自愿捐赠。由于义务教育的外部不经济的受益者是整个社会，是全体人民，而政府则是社会利益、人民利益的代表，因而对义务教育教育成本的补偿主要应由政府来进行。同时，社会组织（团体）、个人也是义务教育外部不经济的受益者，依据利益获得原则，也应补偿一部分义务教育的教育成本，这一方面可以减轻政府的负担，另一方面也有利于教育资源的丰富及其质量的提高。 二、义务教育的教育成本分担与补偿现状事实上我国义务教育的教育成本也一直是由政府来补偿的。据１９９０年不完全统计，国家财政对中小学的拨款约占中小学经费的７１．２６％。１９８０年实行中央和地方“分灶吃饭”的财政体制改革以后，中小学经费基本上由地方财政负担。地方各级政府把中小学经费缴入本地区财政预算，通过财政支出对普教进行拨款。 但随着改革开放以后国民收入向个人的大幅度倾斜，人们对教育需求的日趋多样化，义务教育教育成本分担和补偿的主体和形式都发生了一些变化。８０年代以来我国经济高速发展，与１９６０年相比，１９９３年人均国内生产总值提高了１．７５倍。同时国内生产总值的第一次分配向个人倾斜，１９８８年国内生产总值的７７．５％最终分给了个人，较，１９９３年城镇居民家庭人均生活费收入增长１．５２倍，农村居民人均纯收入增长２．３９倍，１９９３年城乡储蓄存款余额达１５２０３．５亿元，比１９７８年增加２７．３倍。 另外，在我国一个高收入阶层已经形成。据调查１９９０年居民银行存款新增部分共计１８８７．３亿元，主要由占人口２０％左右的高收入阶层提供。如果以家庭年收入３—５万做为高收入阶层的中等水平线，这样的家庭在全国约有４００—５３０万户，按户均４．６人计算，覆盖面在２０００万人左右。 另外，我国少年抚养指数正逐年下降，据陈良的统计与预测，我国少年抚养指数由１９８０年的６３１下降到１９８５年的４７９，估计到２０００年将下降到３４７。一方面是居民收入的大幅度增加，另一方面是少年抚养指数的快速下降，这使得家庭在教育投资方面的意愿显著增强，一份１９９１年城市居民储蓄动机的调查显示为子女攒教育费的占２１％。 然而与此相对的却是中小学教育经费的严重短缺。据国家教委主任朱开轩１９９３年１０月２８日在第八届全国人民代表大会第四次常务委员会上所作的《关于教育工作的报告》中提供的统计数据，由于经费短缺，使得７５％的中学和９０％的小学未能按教学要求配齐仪器设备，１５００多万平方米的危房未能修缮，正是在这种情形下，我国义务教育的教育成本补偿形式发生了一些变化。首先是择校生的出现。择校生是指那些由于行政划片或考分的限制不能进入理想中的重点学校，但通过高于教育成本几倍甚至几十倍的“赞助费”来获得进入该校的选择权的学生。如北京东城某校一个小学生要收赞助款两万元，一般重点学校，价码也在５００—１０００元之间，不够重点水平，但地理位置还可以，教学质量也过得去的，价码一般在３０００元左右，考中学，市重点一般降一个分数段（１０分）收费１万元。这些赞助款极大地改善了学校的教学条件，也提高了教职工的福利待遇，从而成为时下义务教育阶段一些学校补偿教育成本的极为热衷和有效的途径。其次是私立中小学的复兴。由于仅仅依靠国家力量兴办教育已不能满足市场及人民群众多样化多层次的教育需求，而择校生在数量上受到限制，难以满足这种需求，于是各级各类私立学校在我国复兴了，据有关部门统计，截至１９９３年底，全国已有民办小学４０３０所，民办初中５５５所。 目前的私立学校大致有以下几种：①私办公助型。如北京西坝河四小，是北京社会福利基金会教育咨询部举办的，朝阳区教育局提供校舍和 １／３的办学经费，学校自筹另外２／３经费并负责仪器设备添置。②公私合办型。如广东蓝天中学，就是由广东教育促进会与广州市教育局合办的，共同管理、共同投资。校舍建设投资由国家解决，经费实行包干，不足部分由学校通过收费等自筹。③私办、自助型。如浙江瑞安市私立实验中学，该校创办于１９８７年，依靠学生交纳的集资费和学杂费，已建成一幢１１５０平方米的教学楼。④公转私办型。如上海闸北区杨波中学，同闸北教育局签订合同，第一年公助民办，第二年民办公助，第三年民办自助，第四年返还公助经费，转为私办。目前多数私立学校在收费时一般考虑了老百姓的承受能力，如上海新世纪学校的小学、初中每学期分别收６００元、８００元，北京私立正则中学每学期学杂费共１０００元。但一些寄宿学校却收费高昂，如中华英豪学校、南方国际实验学校、顺德亚加达学校等要求缴纳１５—３０万元的“教育储备金”，学生毕业时，该款退还家长，但不计利息。还有些学校采取收一次性“建校赞助费”一到数万元不等（不退还），另外每生每年还要交上万元学膳费。私立学校通过收取学费的办法来补偿自己的教育成本，从整个国民受教育这个角度看，也是义务教育教育成本分担与补偿的一种方式。 三、目前义务教育的教育成本分担与补偿对教育公平性的影响教育公平主要有两方面的内容，一是入学机会的平等，一是享受高质量教育资源的机会平等。为达到这两个目的，就应符合财政中性原则，所谓财政中性原则是指除去一个国家的人民因为个人、家庭、地区财富差异的影响，以国家财富为基础来清除财富的个人、家庭及地区的不同，这项原则有三个要点：①国家有责任用其全国财富消除全国人民因个人、家庭及地区财富的差异所造成不公平的结果。②应使全国教育受益相等，不受个人、家庭及地区财富差异的影响。③应使全国教育负担相等，不受个人、家庭及地区财富差异的影响。在此原则之下，可以求得教育负担的水平公平。水平公平是取每一个人、家庭及地区的相同特性，给予相同待遇。每一个学生看作同一相等单位，希望其获得相同受益，每一家庭及地区看成同一相等单位，希望其获得相同负担，但近年教育负担的垂直公平正日益受到重视，垂直公平是取每一个人、家庭及地区的不同特性，给予不同待遇，禀赋不同的个人，获得不同教育经费的受益，地区及家庭因经济因素不同也获得不同的教育经费的受益，使每一个人均能获得相等潜力的发展。同时财富不同的个人、家庭及地区依其财富的多少，增减其负担教育经费的税率或量。近年来世界各国对于教育负担公平的追求，以水平公平为主，兼顾垂直公平。据此，我们来考察一下现行义务教育教育成本分担与补偿对教育公平的影响。首先是政府的投资对教育公平的影响。 目前我国的义务教育投资存在着严重危害水平公平的现象，这主要表现为义务教育的投资存在着巨大的地区差距与城乡差距。如北京１９９０年普通中学预算内生均经费６８３．４７元，而贵州只有１６５．０７元，两者之间的比值为４：１４，而１９９０年北京的小学生预算内生均经费是２８９．６５元，而贵州只有７４．７０元，两者比值为３：８７。在城乡差距方面，根据一项在全国范围内对３７４个县教育财政所做的抽样调查，我国农村小学预算内生均事业费为８２．８４元，比全国城乡１０５元平均水平低２０％左右；生均公用经费为９．２１元，比全国城乡平均水平１４．９３元低４０％左右。而小学预算内生均事业费低于６０元。再以教师的合格率而论，各地区和城乡之间差异也很悬殊。１９８８年北京、上海中小学教师合格率超过全国平均水平的一倍以上，落后地区小学教师的合格率则及全国平均水平的一半，初中教师的合格率也仅及全国平均水平的２／３；以校舍的危房率而论，１９８８年全国平均水平为６％，而落后地区的校舍危房率小学高达２１％，中学高达１５．７％。另外落后地区、农村在校办产业收入和社会捐资集资方面比发达地区、城市更显困难，因而导致“农村的学杂费比城市高，财政困难的地方比富裕地区高”这一现象的出现。这显然是与教育负担的水平公平背道而驰的。 其次我们来看择校生对教育公平的影响。择校生只要交一笔“赞助费”就能走进重点学校，这与那些有同样教育需求却没有同样经济实力的学生相比，显然有损教育公平，但与完全依据行政划片的办法相比，却有其进步的一面。行政划片的施策办法是企图通过强制性手段来淡化人们的“重点意识”，规范人们的“择校行为”，但这样做存在两个问题：一是有损教育公平。同是接受义务教育，付出同样多的学费，有的人接受高质量的教育，有的人接受低质量的教育，而依据只是行政划片的不同，这显然不符合教育负担的水平公平。二是行政划片的办法不能真正规范人们的“择校行为”。人们可以送礼、走后门达到进入重点学校的目的。如在许多地区，重点小学的包片范围始终比普通小学要小得多，一般只占重点小学当年招生量的１／３，余下的２／３要应付各种后门、关系。但这笔请客送礼的钱却未能进入学校的办学经费而是装进了个人的腰包。由此，我们来反观择校现象，择校生给学校带来的经费都要记帐，便于监督、检查，因此它只能用来改善教学、办公和教师的生活条件，这就使得优质的教育资源得以壮大、扩展。同时这一批择校生没有进入他们应该进入的学校，在这些学校里的学生就能享受到更多的教育资源。因而从拓展教育机会的角度看，适当的择校行为是利于教育公平的。 另外，目前的择校行为涉及的面不大，它只是行政划片手段的一种补充，并且它不以危害多数人受教育的权利为代价，因此择校生有它存在的合理性。当然如果择校生招得过多，以致影响了正常的教学秩序自然又另当别论了。这个问题将在文章的后面进行讨论。最后，我们来看私立中小学的出现对教育公平的影响。目前一部分收费较为合理的私立学校无疑是在促进教育公平的。这些私立学校不要国家任何资源，通过收取适当学费、接受社会捐赠、争取银行贷款等方式增加了社会教育供给总量，让更多的人享受到了教育机会，因而它们促进了教育机会的均等。但引人注目的是那些普通老百姓不敢问津的高价寄宿学校，它们的出现是否有损教育公平呢？目前比较典型的一种论点是：一头是高价学校学费越收越高，价越炒越离谱；一头是希望工程，还有多少孩子因没钱上学，失去了最起码的教育机会。……这种两极分化的状况，只能在原本教育机会不平等的基础上制造出新的更加严重的教育的“不公平”。其实这种观点忽视了这样一个问题，办高价学校的钱是谁出的？如果是国家出的，当然不符合教育公平，但这些高价学校都是靠收取学费生存的，这就不仅没有干扰国家对贫困地区失学儿童的救助，相反，由于在高价学校上学的儿童让出了一部分教育资源，国家就有更多一点的财力去资助贫困地区的儿童，这等于扩展了儿童受教育的机会，有助于教育公平的实现。不过，高价私立学校存在的一个问题是如果它们的收费超出了教育成本对教育公平有什么影响？由于私立学校的教学设备、师资力量、生活条件都较为优越，因而它的教育需求也较大。但如果收费超出教育成本，就只有极少部分的高收入阶层的家庭才承受得起，而一些有相同教育需求的中等收入阶层的家庭就会被阻挡在这些私立学校之外，不利于优质教育机会的扩展，因而会损害教育公平的实现。 四、促进教育公平的措施１、均等地分配教育资源。从前面的分析知道我国的落后地区、农村得到的教育资源（师资、设备、经费）比发达地区、城市少得多，这是造成教育机会不均等的根源之一。因此，为了促进教育公平，使受教育的机会和教育成功的机会均等，国家财政必须调整对贫富地区的补贴比例，不仅不应再向富裕地区倾斜，也不应平均发放，而应重点资助贫困地区。由于我国人口众多，单靠国家财政的倾斜难以使所有贫困地区的教育资源得以丰富，因而设立“教育互助基金”就成为一个现实可行的途径。“教育互助基金”主要来源于政府机动财力、社会捐助，通过它吸收政府、社会的闲散资金，然后在全国范围内调拨，使之与贫困地区政府的教育投资相配套，注重在输血的同时以造血功能的重建和强化为主，使援助可以产生持久的效益。 ２、建立新的调节机制。这里所谓的调节机制指的是什么样的学生可以进入哪一类学校的问题上采取什么样的分流方式，由什么来决定分流，长期以来在义务教育方面我国实行的是单一、单向、单轨的调节机制，一切由教育行政部门或学校单方面决定，学生、家长没有任何选择权。而正如《学会生存———教育世界的今天和明天》中指出的“机会的平等是要肯定每一个人都能受到适当的教育，而且这种教育的进度和方法是适合个人特点的。”因而如果一个人在一种类型的教育中的失败可以在另一种类型的教育中得到补偿，一个人缺少的某一类知识在任何时候都有机会去弥补，也就是说当人们获得了选择教育、选择学校的较大自由时，教育成功的机会对每一个人来说就真正实现了平等。从这个意义上说择校生、私立学校的出现是个进步。但目前的择校生是在自发的情况下产生的，以致出现了同一学校、同一班级内部几种调节手段，几种选择主体并存的混乱局面，扰乱了正常的教学秩序。 因此，我们来设计一种多元双向双轨的调节机制。首先应允许钱作为一种补充的选择手段而存在，其次应让家长、学生有选择学校的自由，最后我们根据不同的调节手段、不同的选择主体把义务教育阶段的学校分为三类，一般公立学校、重点公立学校、民办学校。一般公立学校完全以行政划片为依据，不收学费；重点公立学校兼顾分数和钱两个因素，不以行政划片为依据。学生要进入这样的重点公立学校。首先要有一定的高分，其次要交缴一定数量的学费；民办学校以钱为依据，教育成本完全由学生的学费来补偿。考虑到目前大部分民办学校的影响力不够，可以让一部分重点公立学校逐渐转成民办学校，以使国家能把更多的资金投入到一般公立学校中去，而一旦民办学校办出了自己的特色，在社会上产生了足够的影响，公立学校就不应有重点和一般之分了。到那时只存在以行政划片为入学依据的公立学校和以钱为入学依据的私立学校，前者的教育成本主要由国家财政来补偿，后者的教育成本主要由个人来补偿，这样学生有了选择教育的权利，教育机会得到了拓展，对教育公平无疑是一个大的促进。 注释：①《资本主义与自由》中译本，１９８６年１版，第８４页。②王善辽李春玲：《我国中小学教育经费的拨款机制》、《教育与经济》１９９１年第４期。③国家统计局：《中国统计年鉴１９８８－１９９４》中国统计出版社。④《福建论坛》１９９２年９期１５页。⑤《经济学动态》１９９３年５期７５页。⑥《教育与经济》１９９２年１期３２页。⑦刘方域、杨圣明：《九十年代中国市场消费战略》北京大学出版社，１９９４年。⑧《教育研究与实验》１９９５年１期，第１页。⑨⑩《中国教育经费年度发展报告———１９９１》。《中国教育报》１９９２年１２月３日。庞桂英：《“高价学校”的出现令人担忧》、《教育研究与实验》１９９５年１期第７页。
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