--------泸县实施“普九”

天宇

工程述评位于四川南部的泸县，总面积2145平方公里，辖35个乡镇，总人口142万，农业人口132万，人均耕地0．6亩，是一个素以“川南鱼米之乡”著称的农业大县。1994年，全县国民生产总值20．5892亿元，比上年增长19．89％，财政收入1．0552亿元，增长16．28％，农民人均纯收入为1018元，扣除物价因素实际增长16％，改革开放以来，泸县着力抓好教育工作，有效地进行农村教育综合改革，1993年实现高标准扫盲，1995年12月又在全省百万人口的大县中，率先实现“普九”，成为名副其实重视教育的大县。

实施“普九”的艰苦工作和显著成就表明，泸县在解决教育投资这个“落实教育战略地位的根本措施”问题上，作了可贵的探索，提供了很好的经验。

一、树立正确的教育投资意识，是抓好“根本措施”的基本前提

泸县中小学基础薄弱，与“普九”标准差距大，1995年要通过“普九”检查验收关，年投资必须达到1亿以上。大幅度增加教育投资碰到的第一个障碍，是传统的教育投资理论及其定势的消极影响。

在计划经济背景下形成的我国传统的教育投资理论，认为教育支出是一种非生产性支出，因此，按照“先生产后消费”的原则，教育支出只能安排在次要再次要的位置上。我国教育投资长期短缺，其重要的思想理论根源就在于此。针对这一严重的传统思想障碍，泸县县委、县政府一方面组织广大干部深入学习全教会精神；一方面又带领大家深入调查研究，通过运用中央的指示来分析客观实际情况，提高认识。这个县的两个具体事实，在促成对传统教育投资理论突破和观念转变上，起了明显的作用。

其一，县建筑职业高中的建立及其经济功能的显现，对各级各部门的领导启发较大。1983年县上投资不到100万，将一所普通初中改办为建筑职高。经过12年办学，靠职高自身的”造血”功能不断扩大学校规模，使学校固定资产增值50倍以上。12年来，该校工民建专业共毕业1304人，获中级上岗证书的646人，晋升为助理工程师的44人。该校还先后培训出“2381”砌砖法师资192人，对一批在岗建筑工人进行了钢筋工、抹灰工、模板脚手架工、混凝土工等中级技工的培训，受培训者达1万多人次，使学校成为国家建筑劳务基地和四川省泸县管理处技术工人培训基地，促进了泸县建筑业蓬勃发展。全县已有建筑公司44个，常规队伍5万多人，工地遍及全国28省（市、自治区），还到了埃及、尼泊尔等国家，年创产值10亿以上，成为泸县的重要支柱产业。

其二，汹涌的打工潮和农村经济发展变化，激发了社会的教育需求，这正是实现“普九”的根本动力、增加教育投资深厚的社会基矗近几年，泸县外出务工的人数逐年增多，1994年达30．5万，全年仅从邮局汇回的劳务收入就达5亿多元，比上年净增1．5亿元。外出务工的人亲身经历和亲眼目睹了“三资”企业的工资、福利政策与文化程度和技术水平的直接联系；在农村的广大干群，也亲自体验和亲自看到了户主文化程度高低，与其家庭财富状况的相关性，促进了广大干群对教育认识的大提高。

生动的事实，使泸县各级党政领导和广大干部群众认识到：投放资源于教育，无论对国家、社会和个人，都不仅是生产性投资，而且其经济效益比在物质生产部门的投资要大得多、久远得多、可靠得多。这种投资意识的树立，极大地增强了全党、全社会的教育观念，提高了落实教育优先发展战略地位的自觉性，指导了正确的投资决策和投资行为。

首先是各级党政领导的带头，为大幅度增加教育投资提供了根本保证。在1995年全县教育工作会上，县委书记和县长还强调：为了今年实现“普九”，不仅要“千方百计增加教育投入”，而且“要增强教育超前投入的意识。”玄滩镇走在前面，在已投入371万的基础上，1995年又投资280多万，“普九”投资共达660多万元，改善办学条件，使“普及”硬件全面达标。

其次，县财政、地税、工商、计经委、农委、建委和国土等有关部门，都充分发挥职能作用，自觉地为实施“普九”工程争作贡献。特别是与教育投资直接相关的财政部门，更率先“将‘普九’工作纳入自己的工作范畴”，并在1995年做到了八点：一是认真组织本系统干部职工学习文件，提高“普九”意识，熟悉“普九”硬件验收标准，积极参加学校的“普九”硬件规划，竭力组织资金以保证其顺利实施；二是按照省市指示精神，优先安排教育经费预算，督促乡镇财政所严格按照《1995年教育经费预算口径》编制、落实教育经费预算，切实做到教育经费的“三个增长”；三是建立中小学教师工资按时足额发放的保证机制，杜绝拖欠教师工资的违法现象；四是用50万专款设立“普九”专项资金，用于专项补助和表彰奖励“普九”工作中成绩突出的乡镇人民政府和有功人员；五是确保各乡镇历年积欠教育经费拨款逐步到位，并加强对教育预算外资金管理，保证“普九”经费专款专用；六是多渠道筹措教育经费，保证征收好各种专项教育税费，改善办学条件；七是分期分批安排专项资金用于教师住房建设，保证在1998年前基本解决中小学教师特别是乡村教师“住房难”的问题；八是对教职工、特别是身患绝症的教职工住院费用实行优先解决。再次，广大于群也纷纷解囊支持“普九”。

例如牛滩镇红旗村的村支书和村长每人带头捐资300元，副村长、会计每人250元，各社社长每人30元，村企业每个1500元，在村包工头上万元，使村小建设经费得到保证。玄滩镇飞跃村的建筑专业户胥学良、胥世刚兄弟，致富不忘教育，捐20万为本村修起标准化的新小学等等，事迹感人，不胜枚举。

由于端正了教育投资意识，泸县在1995年里，教育经费筹措很好地做到了三 点：一是在保证财政拨款“三个增长”的同时，开通了六条筹集渠道，用足用好了上级的教育筹资政策。（1）按农民每年人均纯收入的1．5％，向农民增收教育费附加；（2）按农民教育费附加的标准，向场镇居民收取教育集资款；（3）按年总工资额的1％，向干部职工收取教育集资款；（4）启用农村每个劳动力应负担的两个义务工用于“普九”（可以资抵劳）；（5）向初中和小学生家长按每期生均10元标准，收劝普九”费；（6）继续鼓励社会各方捐资助学。通过这些渠道共筹资2千多万元。二是各乡镇超前投入教育经费。为闯过今年的“普九”验收关，全县各乡镇几乎都超前使用了教育经费，少则几十万，多则一、二 百万，全县共超前使用4500万。三是充分发挥了村级办学的积极性。全县各村全年共集资1千多万元（含建校投劳投料折款），改善了村小学办学条件。1995年，泸县为实现“普九”，教育投资总额达到1．18亿元，其中财政拨款4200万元，多渠道集资7600万元，为“普九”提供了可靠的物质保证，把教育优先发展的战略地位落到了实处。

二、把市场机制适度引进教育投资领域。

是抓好“根本措施”的关键环节如前所述，泸县1995年实现“普九”经费需求极大，传统投资体制当然无法解决问题，泸县正是面对实际问题，在探讨对策中对传统体制实现了突破，适度引进市场机制、才使资金短缺问题得到妥善解决。

我国传统投资体制，是国家计划调控的“资源约束体制”。其主要特点是：教育经费来源于政府财政拔款，受制于指令性计划，政府通过指令性的控制指标体系，约束各级各类学校的发展计划和投入产出组合，调节教育事业的发展。这种体制内部必然形成的抑制教育投资增长的消极机制，直接导致我国教育投资长期短缺，它也是泸县大幅度增加教育投资的内在障碍。

面对教育投资供需之间巨大差距，泸县领导及有关部门，不断解放思想，发扬敢“闯”敢“冒”的精神，终于想出了一种既不给财政加压，又能解决教育投资短缺问题的办法，就是：把市场机制适度引入，通过融资的方式来保证“普九”经费之必需。也就是泸县的同志所说的，“敢于超前使用”。泸县把具体作法简明地概括为四个字：“借”，向教职工、向学生家长、向一切有钱的单位借钱，但不向放高利贷的借；“贷”，向基金会、信用社等金融单位贷款；“赊”，修学校需要建筑材料，乡镇政府可以出面协调，说服经营建材的单位和企业进行赊销；“欠”，学校的修建在资金没到位以前，说服建筑承包单位垫资，待房子交付使用之日付款，或按银行贷款利率付息。他们还用一个颇富悲壮色彩的口号，表达了泸县党政领导对采用这种办法的态度，表现了对“普九”的决心：“能赊则赊，能欠则欠，忍痛（指负担利息和承担其他风险）超前，背水一战，苦我一 届，造福百年！”非常感人。

沪县运用市场机制融资，超前投入“普九”工程，成效显著，意义重大。它表明逐步建立与社会主义市场经济相适应的教育投资新体制，乃是抓好“根本措施”的关键所在。

第一，把市场机制引进教育投资领域，开拓出一条重要的筹措教育经费的新渠道。

1995年，泸县各乡镇政府和多数村级组织，遵照市场微观经济行为的“自愿、公平、等价交换、诚实信用”的原则，按合理利率付息，运用“借”、“贷”、“赊”、“欠”等办法，共实现4500万的巨额教育投资，占全年教育投资总额的38％，为全年多渠道筹资总额的59．9％。面对如此巨大的负债额，我们专门向泸县教委主任提出了两个问题：一是对巨额债务是否有按契约偿还的能力而取信于民？二是在偿还负债期间，教育投资能否保证教育改革和发展的正常运行？县教委主任作了三点答复：其一，今年全县共新建校舍约27万平方米，大致相当于全县校舍总面积的1／2，一年内如此规模巨大的校舍建设在泸县是空前的，今后也很难再有，往后若干年已无需如此巨额的基建设置投资了；其二，4500万债务，只须三年的农村教育费附加便可本息全清，偿还能力是毫无疑问的，何况这4500万的债务人并不集中在县政府身上，而是分别由各乡镇政府和村级组织充当，落实到每个债务人身上负债数也就并不那么惊人了；其三，按今年财政拨款，加上各级财政都在陆续偿还对教育的积欠，再加上除农村教育费附加外的其他渠道的集资款，今后几年的教育投资保证教育改革和发展之必需是没有问题的。

应当看到，泸县这样举债融资发展教育，不仅仅是一种权宜之计。而是大市场经济条件下改革和发展教育之必需与必然。因为原来在计划经济体制下的那种由国家垄断着全部重要资源，运用行政权力作出安排的格局，已经发生根本性变化。随着经济改革的深化，新的所有制结构和分配结构形成，社会财富已不完全归国家所有，其中相当一部分已属于个人或多种社会组织。据1994年11月的最新数字，“现在中国人的储蓄债券股票及手持现金，已达18000亿元,相当于国有资产的一倍半”（见《中国社会科学》1994年第6期）。在这种情况下，举债融资把多种社会资源转化为教育投资，它不是必然的和非常必要的吗？因此，《纲要》和《教育法》中，才都作出了关于鼓励运用金融、信贷手段融通资金，支持教育事业发展的规定。所以，泸县落实《纲要》和《教育法》这些规定的成功实践，其操作性经验当然是非常可贵的。

第二，举债融资超前投入“普九”工程的作法，能制止传统投资体制内部抑制投资增长的机制，使其不可发生作用。

为什么泸县能成功地巨额融资用于“普九”？最根本的原因，一是随着社会经济发展、相当一部分个人和一些社会组织，已拥有必要的财富；二是参与其事物的各主体都从中得到好处；更由于这项融资偿还有保证，债权和债务主体----出资的个人和组织以及乡镇政府和有关的村级组织，双方都没有风险。债权主体可通过融资活动获得可观的利息、经营盈利，债务主体则可以通过举债完成上级交付的“普九”任务，并因办好了基础教育而从其社会经济效益中获得增加财税和企业公共利润的经济补偿。至于教育投资需求主体----各学校所获的好处是显而易见的，无须繁叙。

值得注意的是财政部门，在整个举债增加教育投资过程中，不仅不承担什么责任，不冒任何风险，而且也不会受到增加投资的任何压力。恰恰相反，这种方式投资越多，还可以更多地减少因教育投资短缺而持续承受的那种压力。因此，在这种投资方式中，传统投资体制内部抑制投资增长的机制，也就不再发生作用了。1995年，泸县财政部门对教育投资的积极态度和行动，就是这种新的筹资方式的机制作用促成的。

第三，举债融资的实践，孕育着适应市场经济需要的教育投资新体制的重要因素。

伴随着计划经济向市场经济过渡，在教育投资体制内，政府及其有关主管部门与各种投资主体和学校之间的关系，必然发生深刻变化----由“权力本位”向“权利本位”的转变。泸县举债融资的实践过程，就实现了这种转变，从而孕育了一些与市场经济相适应的教育投资体制的重要因素：一是各乡镇政府具有了权力主体和民事主体双重身份，而融资行为中的出资者和需求者，则都是依法拥有一定权利的民事主体。乡镇政府作为权力主体，与出资主体和需求主体之间是行政隶属关系，必须做到令行禁止。但是这种关系的范围，仅限于督促检查这里的融资和投资行为必须依法办事，以及融资和投资中各种契约合同的全面执行。此外，在具体的融资和投资过在中，政府就不是权力主体，而是民事主体了。政府与各出资主体和需求主体之间，就是平等的民事权利义务关系，实质上是必须遵循价值规律的劳动价值交换关系了。二是包括政府在内的各民事主体间建立了契约关系，通过签定相应的契约合同，作为规范举债融资和教育投资行为的准则。

契约合同不仅明确规定了各主体应尽之职责，明确规定了应享之权利。这样就在融资和投资过程中，形成了较为强大的由权利驱动的动力机制。

三、逐步建立与市场经济相适应的教育投资新体制，是抓好“根本措施”的可靠保证

我国传统的教育投资体制内部还有一种干扰增加投资的消极机制：政府的各种指令性指标体系对教育发展的约束不断弱化，这是因为教育投资与追加，都是财政对教育的无偿赐予，学校不承担投资及追加的风险和任何经济责任，而延期完成某种投资计划是获得追加的条件，这样必然形成并不断强化学校有意扩大投资规模，降低投资效率，以谋求扩大投资和追加的冲动，从而形成教育投资需求持续恶性膨胀和投资使用效率递减的机制。这种机制必然导致政府对投资计划失去约束力，并且挫伤财政对教育投资的积极性，从而不得不反过头来强化体制内抑制投资增长的机制。两种机制交互作用，我国的教育投资怎能不长期短缺呢？泸县在大幅度增加教育投资、实施“普九”工程中所采取的提高投资使用效率的措施，既使得传统体制中投资需求恶性膨胀、使用效率递减的消极机制不起作用，又创建出与市场经济相适应的教育投资新体制的框架刍型。

面对大规模的校舍修建任务，为提高教育投资的使用效率，泸县县委、县政府提出了必须坚持“全面规划，合理布局，缩紧开支，保证质量”的要求。所谓“全面规划，合理布局”，主要是要求各乡镇教办，必须在摸清全乡镇所有校点及其现状的基础上，对哪些学校需要修建、改建或维修？哪些设施需要配备，配备多少？完成这些工程任务需要多少投资等等问题，都作出全面细致而切实可行的规划，既让党委、政府心中有数，也便于自己操作。在拟定规划中，要注意校点布局的合理，首先必须考虑其服务半径（低中段学生不超过1．5公里，高段不超过5公里），还要考虑校内布局也应合理，包括校内的教学区、生活区、运动区有明确的划分，学校、教室、运动场地的最大可能容量的合理等。所谓“缩紧开支，保证质量“，则是要求用尽可能少的钱，办尽可能多、尽可能好的事。为此，要求各乡镇必须安排专人负责，把好三关，即：设计关、投入关和质量监督关。

于是，泸县这部分教育投资，已完全不是传统的资源约束型体制，而是根据全面规划需要多少投资，才决定投入多少资金，而投资计划一旦确定下来，对于资金使用，建设规模和速度，便具有了强有力的约束作用的新体制了。这正是与市场经济相适应的，以需求约束为主、资源约束为辅的教育投资新体制的基本内涵。这种已具刍型的教育投资新体制的主要特点是：第一，这种新体制，已经较好地形成了以政府财政拨款为主，辅之以包括举债融资在内的多种渠道筹措教育经费的新格局。第二，这种投资新体制，在举债融资范围内，已经实现了由“权力本位”向“权利本位”的转变。第三，在这种投资新体制下，改变了过去完全由党政的红头文件规范教育投资行为的做法，实行了包括政府在内各种民事主体间签定契约合同，并以之为规范融资和投资行为准则的做法。第四，这种投资新体制，已经初步形成了对教育投资体制内部抑制投资增长和教育需求恶性膨胀这两种消极动因的约束机制。

总之，泸县在实施“普九”工程中，对怎样抓好增加教育投资这个落实教育战略地位的根本措施问题，确实进行了可贵的探索，他们在实际操作中所积累的丰富经验，确实是极其宝贵的。