五、修宪方式

　　由于联邦和州双方的权力分配由宪法加以规定，修改宪法的权力意味着可对双方的权力分配加以更改的法律能力，因此，体现在修宪方式之中的修改宪法的权力对于联邦体制是举足轻重的。[73]

　　十二国的修宪大致有以下几种方式：一是由联邦和州双方参与修宪的过程；二是在双方参与之外，再经过全民表决；三是宪法中涉及联邦与州关系的内容由双方参与，其它的内容采用其他方式；四是仅由中央议会通过，再经全民表决或召开制宪会议；五是仅由中央议会通过。

　　美国宪法规定，国会以两院议员的三分之二多数可以提出对宪法的修正案，根据三分之二州立法机关的请求，也可以召开制宪会议以提出修正案。以上述两种方式提出的宪法修正案，在经过全国四分之三的州立法机关或州制宪会议批准后，作为宪法的一部分而生效，采用何种批准方式则由国会决定。

　　瑞士和澳大利亚的修宪采用第二种方式。瑞士宪法规定，修改宪法由议会两院通过修正案，提交全民复决。[74]经参加表决的大多数瑞士公民同意和联邦的大多数州同意后，修正案生效。澳大利亚宪法也规定，宪法修正案经议会两院绝对多数通过-在特殊情况下也可经一院通过-并在此后的两个月至六个月内，获得多数州选民的多数同意且全体投票选民的多数同意，修正案为通过。但如某修正案涉及某个特定州权利的减损，则该修正案还需获得该州过半数的选民同意。[75]

　　加拿大、俄罗斯、委内瑞拉和印度的修宪采用第三种方式。加拿大《1982年宪法法》规定了若干种不同的修宪程序。[76]宪法涉及联邦与省关系的修正需要中央议会两院和三分之二以上省议会的决议，且这些省的人口至少占到加拿大总人口的百分之五十。减损省权的修正需要参、众两院的议员和各省议会的议员各以过半数同意。其他内容的修正或需要中央议会两院和各省的一致同意，或需要联邦与当事省的同意，或联邦与各省可以单方面通过。俄罗斯宪法第一、二、九章的修改需在联邦议会两院各三分之二多数同意后，召开制宪会议拟定草案。新宪法草案获得制宪会议三分之二以上赞成或全民投票中的多数同意始为通过。对宪法第三至八章的修改，则需分别获得联邦委员会四分之三多数和国家杜马三分之二多数，以及三分之二以上的联邦各主体的立法机关的通过。[77]委内瑞拉的修宪区分为宪法补充和普遍修改。宪法的普遍修改从启动程序到通过修宪案极为繁复，但简而言之，修宪案需要议会两院通过后再获得全国投票中的多数；宪法补充则需要议会两院的通过和三分之二以上州议会的通过。[78]印度的修宪原则上是中央议会的职权，中央议会两院以多数通过即可以修改宪法。但在修宪涉及宪法所规定的联邦与各邦的职权分配时，修宪的成功还需经过半数以上邦议会的同意。

　　在俄罗斯宪法第一、二、九章的修改和委内瑞拉宪法的普遍修改中，州有一定的参与机会。俄罗斯宪法规定联邦各主体的立法机关可以提出修宪建议。委内瑞拉宪法中绝对多数州立法议会的决定可以提出宪法修正案，但修正案的成立还需要国会两院联席会议三分之二多数的支持。印度的邦则在不涉及联邦与邦职权的所有事务上都没有参与参与的机会。

　　奥地利和阿根廷的修宪采用第四种方式。奥地利的修宪由中央议会任一院三分之一的议员提出修宪案，在获得中央议会通过和全民表决的绝对多数通过后，修宪案生效。阿根廷则在国会三分之二以上的议员同意修宪后，召开制宪会议拟定修宪案。

　　德国、巴西和马来西亚的宪法修改只需中央议会两院各以三分之二多数通过即可。但由于德国参议院实行的是“议院原则”，参议院的成员是州政府的代表，由州政府任命和罢免，执行州政府的指令集团投票，[79]因此州在修宪的过程中仍具有表决权。但巴西和马来西亚的参议院不实行“议院原则”，意味着中央政府可以以单方面的行动修改宪法。[80]

　　分析与观察结论

　　以上对十二个联邦制国家的立法权分配、行政权分配、司法体制、第三层级政府的地位和修宪方式几个侧面进行了比较，即对联邦制的国家权力要素在两级政府之间的分配以及更改这一分配的法定方式作了一个初步的考察。以下笔者试图在这一初步考察的基础上进行进一步的分析，并提出对联邦制的若干观察结论。

　　一、联邦制司法系统对联邦制的功能

　　在前文的比较中显示，十二个联邦制国家中的大多数，法院系统存在着不同程度的一体化的倾向。一方面，州法院充任联邦的下级法院适用和解释联邦法律；另一方面，联邦的最高法院作为中央上诉法院受理来自州的终审上诉案件。这一普遍存在的倾向说明联邦体制对于司法系统的一元化有一种内在的功能诉求，这一功能诉求即是在联邦制分散的法律体系中寻求法律秩序的统一性。[81]

　　作为一个政治共同体的国家是依靠法律秩序而组建和维持的，[82]一个政治共同体同时也是一个法律共同体。而一个法律共同体成立的前提是必须具有作为底线的一元性法秩序，在此基础上，共同体可以包容在不同地域内并存的多元法秩序，否则共同体即不成其为共同体。诚如凯尔森所言“法律共同体要有最低限度的集权和最高限度的分权，否则就会趋于瓦解”，“实在法只知道有部分的集权和分权”。[83]

　　作为政治共同体的联邦制国家同样是法律共同体。联邦制法律共同体容纳了多元的法秩序，但作为一个共同体，仍然需要避免和减少多元法秩序之间的冲突对一个国家内部的社会交往带来的不便以及对共同体造成的损害。因此，联邦制同样需要寻求多元法秩序之间的调和，以及维持作为共同体底线的法秩序的一元性。

　　大多数联邦制国家选择的是一个近似一元化的司法体系。在近一元化的司法体系中，一个被塑造成中央上诉法院的联邦最高法院的存在有力地促成了这一目标的达成。普遍性的法规范最终要转化为个别性的法规范才能发生实际的约束力，在采用近一元化司法体制的联邦制国家中，虽然创造普遍性规范的权力是分散的，但制定最终性的个别性规范的权威却只有一个。通过由一个法院对全国所有的法律问题发表最终性的结论，联邦制可以有效地协调多元的法秩序，使分散的法秩序在一个共同体之内保持内在的一致性。因此，与传统的看法不同的是，大多数联邦制国家不是塑造两套平行的法院体系以适应立法权的分散，而恰恰是以制定个别性规范上的集权对应于制定普遍性规范上的分权。

　　另一种必要的方法是由一个最终性的权威对涉及联邦宪法和法律的问题作出最终性的解释。几乎所有的联邦制国家都采取了这种做法。当州的法院能适用联邦的宪法和法律并对此作出解释时，联邦的最高法院必须能受理终审，并对上诉进行终结。对于实行两套平行法院体系的国家，这一点尤为重要。在这类国家中，地区性法秩序在普遍性规范和个别性规范的制定上都是分权的，只有联邦的宪法和法律能为共同体提供最低限度的集权。如果对联邦宪法和法律的最终性解释由不同的权威作出，则与这些普遍性规范相对应的个别性规范的制定也将是分权的，其结果将导致作为共同体基础的法秩序的统一性不复存在。为了避免这种危险，对于联邦宪法和法律的解释必须由一个最终性的权威作出。[84]因此在美国，国会在1789年即规定了联邦最高法院就联邦问题的案件对州最高法院的上诉管辖权。尽管受到州最高法院的反对和抵制，[85]联邦最高法院仍然坚持自己具有这种管辖权：“另一种动机…可能导致宪法授予上诉管辖权，以使之处于[各州法院的]决定之上。这种动机出于一种重要性甚至是必要性，即在整个合众国内对宪法范围内的所有议题形成统一决定。在不同的州，同样博学与正直的法官们可能以不同方式解释合众国的法律、条约、甚至宪法本身。假如不存在修正权力以控制这些冲突不一的判决并使它们和谐一致，那么合众国的宪法在不同州就将不一样，并可能在任何两个州都不具有全同的解释、义务或效力。这种状况所带来的公共危害将真是令人悲哀的…[联邦法院的] 上诉管辖权必将继续对这种弊病提供唯一合适的解救”。[86]易言之，联邦制在联邦宪法和法律-最低限度在联邦宪法的问题上-是完全集权的，联邦宪法和法律不仅是在共同体的全部地域范围内有效的普遍性规范，同时，与之相对应的个别性规范的创造也必须是集权的。[87]

　　由此，在采用平行法院体制的国家，虽然没有一个中央上诉法院对地域性的法秩序进行全面的协调，但联邦的最高法院或宪法法院可以通过对联邦宪法、法律的解释权以及与宪法解释权相伴生的违宪审查权对州法施加影响。[88]换言之，在一个联邦制的法律共同体中，通过宪法-这一在全部地域范围内具有最高效力的法规范的绝对统一，来统摄针对各个不同地域有效的多元法秩序，从而形成一个稳固的共同体。违宪审查权也因而成为整个联邦体制中控制地区性政府的最重要的法律手段[89]

　　与掌握最终性的宪法解释权相对应的，联邦的最高法院（或宪法法院）也是裁断联邦与地区性政府权限争议的机构。[90]联邦的最高法院通常被认为是中央的机构，因而会倾向于中央权力的扩张。[91]但当联邦的最高法院基于对宪法的解释权力，在既存的体制内部作为中立的第三者，在两个竞争的权力中心之间作出裁断时，它实际上已不再是一个联邦的权力机构，而是主权者的代言人了。[92]在不断的权限调整之中，最高法院对联邦的倾向，存在着一个很重要的因素，即联邦的法律是构成共同体法律秩序统一性的成分，这种统一性的成份需要随着国家总体职能的增强和共同体内部关联的日趋紧密而得到相应的扩展。随着现代社会事务的日益增多和国家职能的扩展，如果对于联邦的权限作狭义的解释，对州的权限作扩张解释，将意味着共同体中分权型法规范的比重不断提高，集权型法规范的比重不断下降，整个共同体的分权程度将显著增加。而联邦的最高法院，作为主权者的代言人，必须考虑将共同体中法秩序统一性的成分维持在一个必要的程度，以适应作为政治共同体和法律共同体的国家整体的需要。[93]因此，这似乎也可以解释，越是在宪法文本的权力配置倾向于州的国家，在司法运作中的权力均势越倾向于联邦，而在宪法结构趋于中央权力主导的国家，实际运作可能更倾向于保护州权。美国和德国在这方面形成了鲜明的对照。[94]

　　可以认为，联邦制的司法系统对于联邦制具有非常重要的功能，联邦制通过司法系统来实现对多元法秩序的控制和协调。霍尔姆斯曾经说过“假如我们失去了宣布国会法案无效的权力，我并不认为合众国就会寿终正寝。但如果我们不能对诸州的法律作出如此宣告，我却真的认为联邦将受到威胁”。[95]通过近一元化的司法体制在制定最终的个别性规范上的集权，以及由联邦的最高法院制定涉及联邦宪法和法律的最终性个别规范，联邦制得以维系自身作为一个巩固的法律共同体的存在。在此过程中，中央对地方的单方面控制转换成联邦与州双方的理性对话，司法机关替代了韦伯式官僚制中的行政机构成为维持共同体法律基础的纽带。[96]

　　二、开放的联邦制概念

　　从前文的比较中可以看出，各个联邦制国家在权力要素的分配上存在着显著的差异。在司法权力的组织上，立法权与行政权的组合上，整个国家权力的纵向分布上，差异都极其明显。有些国家有两套平行的法院体系和两套法院体系之间在适用法律上的分工，另一些国家则有不同程度的近一元化或单一的司法体制；有些国家的联邦法律由联邦本身执行，有些国家的联邦法律由州执行，有些国家的联邦法律则由州的行政机构作为联邦的下级行政机构而执行；有些国家中州对地方政府的组织具有全权，在另一些国家中地方政府的地位和组成则直接来自于宪法。具体到某一种权力要素安排的各个侧面上，如在立法权的划分上、修宪权力的安排上等等也存在着较大的不同。

　　在宪法文本中表现出的这些权力配置上的差异，似乎可以归结为两种不同的倾向：契约主义的倾向和国家主义的倾向。在第一个现代联邦制国家美国产生伊始，关于联邦政府的权力来源就