论文摘要：

　　本文对村民自治中出现的“贿选”现象进行了初步的探讨和分析，提出了有关的对策建议。

　　在本文的第一部分，作者在分析了不同时期、不同部门、不同学者对“贿选”所作界定的基础上，指出了这些界定存在的缺陷及其局限性，进而从违法行为构成要素的角度提出了“贿选”行为的三个构成要件：即贿选所侵犯的客体必须是村民的选举权、被选举权和村委会选举活动；贿选的方式是以物质利益或非物质利益收买选民、候选人和选举工作人员，使之违反自己的真实意愿参加选举，或者在选举工作中进行舞弊活动；贿选的后果必须是足以造成妨害村民行使选举权和被选举权，破坏了村委会的选举。为了防止对“贿选”作出扩大解释，避免界定过死影响选举，作者将“贿选”与选举中常见的“拉票”行为、“承诺”行为作了区分，指出对待这些行为要具体问题具体分析，并提出了区分的标准。最后为了便于实践中具体应用“贿选”的法律界定，作者提出了三个步骤认定“贿选”行为的标准和方法。

　　在本文的第二部分，作者较为深入地探讨了“贿选”存在的现实土壤，即权力真空、利益驱动、宗族势力和程序缺陷；通过对“贿选”成因的分析，为第三部分分析“贿选”的危害性、第四部分提出对“贿选”的法律规制和综合治理提供了依据。

　　在本文的第三部分，作者重点分析了“贿选”的危害性，即破坏民主规则、侵犯民主权利、恶化治理结构，提出如不根治“贿选”，势必危害整个农村选举，威胁整个村民自治，阻碍社会主义基层民主政治的建设，指明了治理“贿选”对建设社会主义政治文明的紧迫性和必要性。

　　第四部分是本文的重点，在前文界定“贿选”的法律性质、探讨“贿选”成因、分析“贿选”危害性的基础上，作者得出这样一个结论：治理“贿选”，法律规制是综合治理的前提和基础，为综合治理提供法律依据，可以规范村委会选举，引导村民自治走上法治轨道；但是，要根治“贿选”不能单纯依靠法律规制，因为法律规制治标不治本；只有从“贿选”现象背后充分发掘其产生的现实土壤，多角度多层次综合治理，才能标本兼治。作者认为，法律规制应当包括选举程序规制、实体法律规制和建立司法救济三个方面，初步构建遏制“贿选”的法律框架；综合治理包括五项措施：即促进农村经济发展，提高农民收入水平、加强村集体资产和财务帐户的监管、村民的民主启蒙和教育、适当弱化村委会的经济管理职能，强化村委会公共服务职能、“四个民主”的整体建设和协调发展，希望这些建议能对在法制框架内根治“贿选”起到参考作用。

　　在结语部分，作者再次强调要辩证地看待“贿选”现象，即不能因为“贿选”的存在就轻易否定村民的民主素质和村民自治的价值，更不能对“贿选”不管不问，放任自流。作者坚信，通过法律规制和综合治理，“贿选”这一基层民主建设初期的阶段性现象，将逐渐减少直至最终消失，退出历史舞台。

　　以村民自治为主要形式的中国农村基层民主，如果从1982年《宪法》确立村民委员会的法律地位算起，到今天已经走过23个年头。如果从1988年《村民委员会组织法》试行算起，到今天已经走过了15个年头。如果从1998年《村委会组织法》正式颁布算起，到今天已经走过了7个年头。在波澜壮阔的农村民主实践中，农民们用自己的聪明才智谱写了中国农村基层民主的辉煌篇章。“村民自治的伟大实践，构筑了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的农村基层民主制度的框架，开辟了一条在党的领导下建设农村社会主义民主政治的正确途径，加快了农村基层民主建设的进程。”（注释1） 作为村民自治一项重要内容的村民委员会会直接选举已经进行了十几年，仅1998年至2000年间全国就有27个省、市、直辖市进行了村委会换届选举，约有6亿农民参加了直接选举，参选率高达百分之八十（注释2） .这是我国社会主义基层民主政治建设取得的巨大进展，对我国整个社会主义政治文明的发展起着良好的推动作用。但是，在村委会选举中也出现了一些影响正常民主选举，破坏选举规则的现象，贿选就是其中重要的一种。

　　一、“贿选”是什么？——法律视角中“贿选”的界定

　　何谓贿选，顾名思义，选举中的贿赂行为，即竞选者在选举中通过一定的物质利益或其他方式对参加选举的代表和选民进行贿买，以使自己在竞选中胜出。贿选的主体是将要或正在参与竞选的人，贿选的对象是享有投票表决权的选举代表或选民。贿选的方式主要是给予代表或者选民一定的利益，如金钱、财产、可期待的利益回报或精神、感情上的享受等。

　　从宪法学意义上讲，我国有两类选举，一类是人大代表和国家公职人员的选举，一类是自治组织如居民委员会和村民委员会的选举。我国目前存在的贿选也主要表现为公职选举中的贿选和自治组织选举中的贿选两种。本文所论述的“贿选”专指在村民自治过程中的“贿选”。

　　关于“贿选”，《村民委员会组织法》第十五条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主观部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”全国人大常委会、国务院、民政部印发的《条文释义》将“贿赂”解释为：“所谓‘贿赂’，是指用金钱或其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员，使之违反自己的意愿参加选举或者在选举工作中进行舞弊活动。”“‘贿选’必须有实际的收买行为发生，而且确实对正常的选举活动产生影响，不能将‘贿选’问题无限扩大。”（注释3） 民政部基层政权司司长詹成付认为：“贿选，主要是指用钱、物买通选举人来选举自己或跟自己同派系的人，破坏了选举的公正性，对村民自治危害甚大。”（注释4） 这些解释来源于实践经验的总结，在施行村民自治的初期具有一定的科学性和合理性，对规范和引导竞选行为起到了一定的推动作用，但是随着村民自治实践的深入，新的竞选手段不断出现，这些解释逐渐落后于实践，难以涵盖所有的竞选行为；由于缺乏对“贿选”的权威定性，一度使得大量的竞选行为游离与合法与非法的边缘，同时也引起了广泛的争议。

　　2003年4月17日上午，山西省河津市下化乡老窑头村召开村委会选举大会，候选人王玉峰载选举现场允诺如果当选将给全体村民发放现金，结果获选票数超过半数，顺利当选；17日下午，村民们拿着户口本到村委会领取了“选举兑现款”，全村1300多人，每人领取1800元，王玉峰共支付230多万元（注释5） .王玉峰的行为引起了极大争议，有人认为，王玉峰构成贿选，但也有人认为王玉峰并没有拿钱买选票，自己发钱是兑现竞选承诺，而且是公开地发给村民，不能算是贿选。王玉峰的行为与花钱买选票是有所区别的，他的参选当选使全体村民“受益”，究竟算不算贿选？引起争议的不仅有公开场合的竞选行为，还有私下的“拉票”行为，如投票前挨家挨户拜访套近乎甚至带着子女磕头、承诺当选后“三年不纳粮”和“不搞计划生育”、给本村所有六十岁以上的老人赠送一条羊毛毯、允诺为本村学龄儿童解决入学问题等，这些不同于直接的“花钱买选票”的行为是否可以被界定为“贿选”？

　　2005年1月25日，民政部下发《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》，其中规定：“要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为，与直接买卖选票行为的不同。”民政部基层政权司司长詹成付就此解释道：“选举人公布执政方案时，一些并不针对个人的承诺，如承诺实施自来水工程、翻修学校等，不属于贿选；候选人选举前已做或选举中承诺当选后要做慈善事业、公共事业，不属于贿选；候选人以自己的私产作为抵押，以表示施政决心，也不属于贿选。另外农村红白喜事，礼尚往来是人之常情，也应该区别对待。”（注释6） 民政部在换届选举前发布通知，主要起草人解释相关精神，其宗旨是为了规范和引导村民自治中的竞选行为，但是仍然没有解决长久以来的一个问题，民政部的《通知》和起草人的“解释”尽管更加详尽，但是前者作为工作通知，后者作为学理解释，并没有法律效力；《通知》也试图通过“法不禁止即自由”的法理涵盖所有的竞选行为，但却可能使得竞选行为陷入混乱无序的泥潭。因此，尽管有了这样的解释，如何界定贿选依然是现实中的难题。

　　从法律视角对“贿选”进行界定，进而上升到立法层面，是遏制“贿选”的当务之急，一方面可以解决有关解释缺乏法律效力和权威性的弊端，另一方面可以弥补“法不禁止即自由”导致竞选行为无序失范的缺陷。笔者认为，从违法行为构成要素界定“贿选”，相对比较科学；构成贿选必须具备三个要件：一是贿选所侵犯的客体必须是村民的选举权、被选举权和村委会选举活动。村民的选举权，是指村民依法享有的对村委会候选人的提名权、对正式候选人的选举权以及其他有关权利。村民的被选举权，是指村民依法享有的村委会候选人的被提名权、当选权以及其他有关权利。村委会选举活动是指依法选举村委会的活动，包括选民登记、候选人提名、投票选举、补选、罢免等选举活动。贿选就是侵犯村民的民主权利，破坏了村委会选举活动的行为。二是贿选的方式，即以物质利益和非物质利益收买选民、候选人和选举工作人员，使之违反自己的真实意愿参加选举，或者在选举工作中进行舞弊活动；三是贿选的后果必须是足以造成妨害村民行使选举权和被选举权，破坏了村委会的选举。所谓“妨害村民行使选举权和被选举权”，是指非法阻止选民参加登记、投票，或者胁迫、诱使选民违背自己的意愿进行投票，以及迫使选民放弃自己的被选举权等；所谓“破坏村委会选举”，是指破坏选举工作的正常进行。以上三个条件，须同时具备，才能构成贿选。

　　“对待贿选，应该一面坚决制止一面小心区分；既要严格要求，使贿选无由发生，又要注意因为规定太死而妨碍选举。”（注释7） 因此，在实践中我们要防止对贿选作出扩大的解释，对“贿选”与“拉票”这两种在村委会选举过程中既有相似也有不同的行为加以区分。

　　村委会选举中的“拉票”行为有其合理的空间，但并不意味着所有的拉票行为都是正确的。村委会选举中的“拉票”行为也是泥沙俱下，鱼龙混杂，哪些是合理应该的，哪些是不合理甚至是违法的，需要具体问题具体分析（注释8） .有的候选人在竞选演讲时发布施政方针来拉票，或提出一些有针对性的措施，比如减少村里不合理开支，减轻村民负担；发展村集体经济；任职期间不要村里误工补贴；违反民主决策程序，造成损失甘愿受罚等，这些“拉票”行为都是正当的。但有些“拉票”行为就是不合理、不正常的了，如请客送礼，用金钱贿赂村民等。合理的拉票行为应当允许，经过实践检验可以作为典型的选举经验予以总结推广；而不合理的“拉票”实质上就是一种贿选，必须制止。

　　根据调查，一些地方村委会选举过程中，部分候选人在竞选中采用了承诺、允诺、许诺、许愿等方式。所谓承诺，简而言之就是事先答应对方将来达到了预期目的而给予某种好处（注释9） .如个别人在选举过程中作出了诸如当选后给本村修路、建桥、建学校、建养老院、幼儿园，全村的土地税、应交的公粮、村里的“三提五统”全部由自己承担，扩建企业吸收本村成年劳动力就业等承诺。也有竞选者作出了诸如当选后不搞计划生育、村民可以多分宅基地、分发集体财产等承诺。对于诸多承诺也须加以鉴别，既不能一棍子打死就认定为贿选，也不能毫无原则地放任自流。对于符合法律法规和党的政策的承诺，可以谨慎地予以支持，前提是所作出的承诺在其经济实力范围内，同时加强对承诺事项的事后监督和兑现，并且严格防止其当选后通过其他途径变相获取有偿“对价”；对于诸如严重违反国策的“不搞计划生育”、违法的“多分宅基地”、“分发集体财产”等承诺，要坚决反对，对提出这些承诺的候选人予以提醒和教育，坚持不改情