| http://www.MianFeiLunWen.com 免费论文网 未知 2007-7-29 10:48:04 |
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随着经济和科学技术的发展，我们今天越来越生活在一个网络化了的世界。特别是电信网络和信息网络已经成为国民经济的神经，以致人们常常以“信息社会”说明我们今天时代的特征。除了电信部门，网络也是能源和交通部门的基础设施和基本特征。传统上，与网络相关的经济部门大都被视为自然垄断的行业，国家对之实行国家垄断经营或者国家管制的政策。然而，从80年代以来，许多国家对这些部门不再采取过去的态度，而是努力打破垄断，引入竞争机制，并且制定了相应的反垄断政策和反垄断法。随着我国经济体制改革的深化和经济全球化，特别是随着中国联通经济实力的不断强大和国家计委批准实施“中国高速互联网络示范工程”，我国电信业也面临着激烈的竞争和反垄断的巨大挑战。然而，正如有些新闻媒体指出来的，在电信市场上仅增加一些新的经济主体就能打破现有的垄断吗？在这个方面，我们很有必要研究一下其他国家电信改革的经验，特别是研究它们电信领域的反垄断政策和反垄断法。
一、网络部门－从自然垄断到开放竞争
网络是指一定地域内为运送人员、商品或者为了传递信息而形成的系统。网络不是起始于现代社会。早在几千年前，随着公路的产生，人类社会便开始有了交通运输网络。随着邮政业务的出现，产生了邮政网络。在上个世纪后半期，人类历史上出现了铁路网络。在电信领域开始是电传，随着贝尔发明了电话，人类史上出现了电话网络。在能源领域，电力和煤气网络已经存在了一百年。进入本世纪，汽车业的兴起带动了现代化高速公路网络。随着飞机制造业的兴起又出现了航空运输网络。近年来出现的计算机网络给人们带来了许多方便，例如，通过计算机可以预定飞机票或者旅馆。这些形形色色的网络虽然有着各自的特点，但它们都有以下的共同特征：
1、所有的网络在其相关的地域内，均具有规模经济的优势。即在一定容量条件下和一定距离内，使用网络运输的人员或者商品越多，或者使用网络传递的信息量越大，运输成本或者传递信息的费用就越低。因此，在网络容量尚未达到极限的情况下，重复铺设或者建立相同的网络会导致运输成本或者信息费用的上涨，这在资源配置上是不经济的。
2、在长距离的网络运输中，可以适用“超程成本递减规则”。即随着网络的延长，单位距离的平均运输成本将大幅度下降。有人曾以电话网络作过这样的说明：在德国科隆市区超过10公里的电话引起的费用是每个通话单位大约30分尼，超过100公里大约是40分尼，1000公里大约是50分尼，10000公里大约是60分尼。这即是说，从德国科隆往美国洛杉矶打电话，其费用仅是科隆市区内电话费用的一倍。
网络部门向社会提供的产品或者服务是通过成本很高的管道或者线路进行的。人们长期以来对网络部门的认识是，从经济合理性出发，从供应场所到用户的网络只应当有一条。也即是说，与网络相关的行业应当是由一个企业垄断经营。这样的行业从而也被称为自然垄断行业。自然垄断的涵义是，单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，从而要求该行业从最小有效规模出发，只是由一个企业进行生产。
世界各国对自然垄断行业基本采取两种做法。一种是允许私人垄断经营，但对垄断企业实行国家管制，例如在1982年之前，美国的电信业是由AT&T公司一家垄断经营。这个公司是一家私人企业，它在价格方面受美国电信委员会的严格管制。另一种是国家垄断经营，即实行国有化制度。世界上绝大多数的国家包括发达的欧洲国家都是实行国有化政策。例如，英国1984年颁布电信法之前，无论电信服务还是电讯终端设备的生产，都是由国家垄断经营。 当时人们普遍的观点是，尽管国有垄断企业存在生产成本问题和非效率问题，但它们对消费者索取的价格要比不受国家管制的私人垄断企业低得多。
然而，随着科技的发展，人们现在越来越认为，将某些行业视为自然垄断行业是没有正确地说明行业的实际情况。而且，即便是明显的自然垄断，垄断只能是一时存在，而不可能永久地存在下去。因为：第一，即便在垄断条件下产品的长期平均成本能够或者预期能够降低到边际成本之下，随着市场需求超过可预期的水平，实际成本就会超过边际成本。这即是说，市场需求的增长可以减少甚至消灭规模经济，从而打破一家企业垄断一个行业的局面。第二，任何行业的任何技术都不是一成不变的。随着科学和技术的发展，某些技术革命事实上结束了过去自然垄断的状态。例如，无线电通讯技术的产生结束了长途有线通讯的垄断地位。第三，人们过去是从合理配置资源的目的出发，承认某些行业的自然垄断地位。然而，实践证明，任何垄断行业都是以高成本、低效率以及在技术革新方面的因循守旧和保守主义为特点的。垄断企业为了取得最大的垄断利润，常常将价格提到大大高于成本的水平，从而使部分社会收入不合理地从消费者手中转移到自己的手中。例如，尽管从德国科隆往美国洛杉矶打电话的费用事实上仅是科隆市区内电话费用的一半，但是因为国家电信的垄断，世界各国的国际话费一般都大幅度高于国内话费。此外，垄断企业为了维护垄断高价，还往往降低生产数量，减少对市场的供给，从而导致社会资源配置的严重扭曲。正是基于对国有垄断企业的这种认识，西方国家近年来出现了国家管制失灵的理论，纷纷将国有公用事业企业逐步实行了股份化或者民营化。
美国是世界上最早打破电信垄断的国家。1996年美国通过新的电信法时，电信市场的霸主AT&T公司在长话市场的份额已经降为60％。竞争给经营者带来了压力，同时也给市场带来了显著的经济效益，尤其是电信服务价格大幅度地下降，给消费者和用户带来了很大的实惠和便利。特别是一些对价格和质量十分敏感的大工业企业，甚至不需要化费代价就可以与几个长话电信服务企业进行谈判和交易。电信服务市场的竞争不仅是价格竞争，而且也是新的服务项目的竞争，因此，开放电信市场也使美国的电信技术得到了迅速的发展。在撒切尔时代，美国的电信改革被引进到英国，后来又引进到日本。从1998年1月1日起，欧盟大多数国家也开放了它们的电信市场，并且从1999年2月19日起开放电力市场。在德国的电信服务市场上，现在大约有40家企业参与竞争。这些新的市场参与者目前虽然仅仅达到了2％的市场份额，但是与开放市场之前相比，长话费用降低了70％，市话费用降低了40％。 现在，不仅发达的市场经济国家已不再将电信、电力等某些网络部门视为自然垄断，甚至许多发展中国家如印度、菲律宾、马来西亚和印度尼西亚对电信业也是在逐步放松管制。这种放松管制是以电信业的反垄断法为基础的。
二、世界各国开放电信市场的立法和实践
（一）美国开放电信市场的立法和实践
1982年美国法院对美国电话电报公司（AT&T）的判决，一举打破了美国电信业长期由一家企业独霸的局面。美国电信业的反垄断走在世界各国的前面，这不是偶然的。美国是世界上崇尚自由竞争最甚的国家，早在100多年前，美国就颁布了谢尔曼法，这是世界上最早的反垄断法。
1、美国司法部诉AT&T公司案
美国电信业始于美国反垄断法诞生之际。1876年贝尔取得了电话的专利权，美国的电信业便逐步形成了由AT&T一家企业独霸一个行业的局面。AT&T公司在美国的大城市铺设了地区性电话网络，这些网络相互连接起来，便可以提供长话服务。1881年，AT&T 购买了韦斯特（Western）电讯公司，这个公司从而成为AT&T电讯器材的独家供货商。1949年，美国司法部对AT&T提起了反垄断指控，要求AT&T公司与韦斯特公司相分离。 美国司法部的理由是，AT&T公司利用其在长话市场和市话市场的垄断势力，企图垄断具有潜在竞争性的电讯设备市场。AT&T为自己辩解的理由是，它是电信市场的自然垄断者，电信服务价格是由联邦和州电讯委员会根据服务成本制定的，所以这个反垄断指控是多余的。最后，AT&T通过对政府和国会的游说，使该案在1956年不了了之，其垄断地位没有受到损害。
然而，AT&T是否是自然垄断者，在美国一直存在着争议。有人认为，AT&T在美国电信业即便是自然垄断者，但随者无线电波可以取代电线作为传导媒介，它的自然垄断地位就没有了。然而，尽管美国的微波通讯公司（MCI）在当时可以通过无线电波向某些用户提供价格低廉的长话服务，但因为它必须得使用AT&T的电信网络，AT&T为了维护自己的垄断地位，便千方百计抵制MCI的电信设备进入其网络。此外，AT&T的电讯器材在当时也受到了来自欧洲和加拿大产品的挑战。为了排除竞争者，AT&T按照一揽子价格提供电信设备、电信设备维修和电信服务，并以保证服务质量和网络的整体性为由，不允许客户使用其他公司生产的电讯器材。在这种情况下，美国司法部1974年再次向AT&T提起反垄断指控。这个指控集中在以下三个方面：第一，排斥长话竞争者进入市话市场；第二，强迫用户购买韦斯特公司的电讯器材；第三，市话价格与成本不符。为了排除AT&T将垄断性的市话服务向存在潜在竞争的长话服务进行交叉补贴的可能性，司法部建议拆散AT&T公司，使其长话业务与市话业务相分离。虽然AT&T仍以美国政府对电信业的严格管制为由，请求法院给予反垄断法的豁免，并且再次游说政府和国会，但这些努力没有成功。
根据美国司法部与AT&T公司的谈判，美国法院1982年对该案作出了最终判决。随着判决的生效，AT&T公司于1984年一分为八。保留原公司名称的AT&T只能经营长话业务，被肢解的七个小贝尔如西南贝尔、太平洋贝尔、大西洋贝尔等只能经营市话业务。小贝尔的市话业务仍受政府的监督和管制，特别是不得凭借在市话市场的自然垄断地位参与长话市场的竞争。根据最终判决，贝尔公司必须对经营长话业务的企业不歧视地开放地区电信网络。经营长话的企业进入网络需要交付费用，费用标准由联邦电讯委员会制定。在这种情况下，经营长话业务的MCI公司和Sprint公司便有可能与AT&T公司进行平等的竞争。在美国1996年电信法通过之前，美国法院对AT&T的判决是美国管制电信业的主要法律依据。
2、1996年电信法美国1982年对AT&T的判决不是取消贝尔公司的垄断地位，而是不允许它们通过滥用垄断地位谋取不合理的好处。因此，在这个判决之后，美国的市话市场仍被视为自然垄断，受着国家的保护和管制。然而，随着长话市场成为竞争性的市场，市话市场也在逐步地发生着变化。1996年，美国通过了电信法，其立法宗旨是开放市话市场和进一步开放长话市场。根据该法第251条（a）款，任何电信经营者均有义务向其他电信经营者开放网络，并且不得出于妨碍竞争之目的使其网络不具备兼容性。鉴于市话市场的垄断状况，第251条（a）和（b）特别规定了市话经营者的义务：它们得允许转售其电信服务，允许客户改换其他电信服务者，提供的电话号码须具备可携带功能，保证客户有平等接通电话的权利，在网络使用方面可与其他经营者订立互惠补偿协议。
鉴于贝尔公司在市话市场所处的特殊地位，第251条（c）款规定，该公司有义务通过善意谈判订立合同，合同中除了与该条（a）和（b）相似的内容外，还包括允许他人为传播或者转播信息进入网络，且允许进入技术上可以达到的任何部位，并保证与其自身服务有着同等的质量。此外，提供服务时不得附加不合理的条件，对任何网络进入者均不得实施歧视性待遇。该法第252条规定了合同的批准程序，要求联邦电信委员会制定相关的规则。这说明，在进入电信网络方面存在着审批制度。 为了保证贝尔公司开放市区电信网络，1996年电信法规定，该公司仅当对竞争者有效开放市话市场的前提条件下，方可通过独立的子公司经营长话业务。有效开放的意思是，贝尔公司已经或者正在准备向一个或者几个经营市话业务的企业提供网络。根据该法第271条，贝尔公司得按照以下条件提供网络：（1）不得限制竞争者使用网络。（2）提供网络或者指导性帮助、操作人员、紧急服务、特种数据或者信号等方面的服务时，不得实施歧视行为。（3）提供网络或者服务得按照依成本制定的批发价。
美国1996年的电信法颁布之后，美国的市话市场很快成为一个竞争性的市场。除贝尔公司外，AT&T、MCI以及其他经营长话业务的企业在市话市场上也很活跃。它们有的通过转售贝尔公司的服务进入市场，有的通过自己的网络和设备进入市场。
（二）欧盟开放电信市场的立法和实践
1、立法概况
共同体大市场是以建立跨国界的网络基础设施为条件的。马斯特里赫特条约充分考虑到网络对共同体大市场的重要意义。因此，修订后的欧共体条约以“泛欧网络”为题，专门对交通、电信和能源领域的网络作了规定。第154条第1款指出，为了推动实现条约第14条和第158条之目的，保障欧盟的公民、企业、地区和地方社团通过这一没有国界的大市场实现其利益，共同体要在交通、电讯和能源等基础设施领域建立和发展泛欧网络。条约第154条第2款规定，在开放的和竞争的市场体制框架内，共同体的活动应以促进成员国网络的联接、相互兼容和内部有效运作为目的，这里应特别考虑岛屿地区、偏远地区和边疆地区与共同体中心地区联系的必要性。这表明，欧共体建立和发展网络的产业政策与推动网络竞争的政策是一致的，泛欧网络只是在开放和竞争的市场体制下才能实现。
与建立泛欧的网络政策相适应，欧盟的电信政策在近几年有了极大的发展。与其他网络经济部门相比，欧盟电信业是一个自由化程度最高，并且成员国在政策上已经基本实现了协调的经济领域。欧盟电信政策的核心是打破垄断，引入竞争机制，为实现信息化的社会创造条件。然而，这个自由化不是一步到位的，而是经过了一个循序渐进的过程。在这个过程中，欧共体委员会根据欧共体条约第86条第3款的授权，发布了一系列的指令。除了关于电信终端设备市场的1988年第301号指令外，大多数指令是关于电信服务市场的竞争，这包括在电信服务市场引入竞争的1988年第90号指令，关于卫星通讯的1994年第46号指令，关于取消使用有线电视网络限制的1995年第51号指令，关于移动通讯的1996年第2号指令，以及电信市场全面引入竞争的1996年第19号指令。 最后的这个指令虽然不是关于电信服务竞争的系统性的法律文件，但也是目前这个领域中最重要的文件。
2、电信指令的主要内容
（1）保障进入电信市场的权利。根据1996年第19号指令第2条第2款，成员国应当采取必要的措施，保证任何企业都有权在其领土范围内提供指令中的电信服务，并有权建立或者提供电信网络。这从而就保证任何企业都有进入欧共体电信市场的权利。
（2）取消专有权和特权。指南第2条规定，从1998年1月1日起，欧共体电信市场包括电讯器材市场、电信服务市场和电信网络要实现全面开放，允许自由进入市场。因此，成员国必须取消这些领域现存的专有权和特权，以实现全面开放市场的目的。西班牙、葡萄牙、希腊和爱尔兰在这个方面需要一个过度时期，指令规定过度时期最长不得超过5年。取消电信领域的特权和专有权主要指以下方面：第一，取消提供电信服务的专有权或者特权。电信服务是指通过公用电信网络和电讯技术传播或者转播某种信号的经营活动。在1990年第388号指令中，语音电话服务曾作为具有普遍公共利益的服务，可依据条约第86条第2款的规定得到欧共体竞争规则的豁免。 委员会当时认为，这个领域的竞争将会导致收支不平衡。1996年第19号指令取消了这方面的特权和专有权。指令第2条第2款指出，鉴于语音电话服务的发展和数据化，这种服务不应当从竞争规则得到豁免。委员会1996年第2号指令取消了移动电话经营的特权和专有权。根据该指令第3a条，成员国有权基于这种经营活动的基本要求，并且仅仅是出于频段的原因，限制经营者的数量。根据第3c条，成员国不得限制企业建立自己的基础设施，或者限制使用第三方提供的基础设施。在使用基础设施方面，成员国对占市场支配地位的企业和其他被许可人得一视同仁，否则构成歧视行为，是与共同体市场不协调的。此外，1994年第46号指令还取消了卫星通信领域经营的特权和专有权，但成员国有权制定这方面的审批程序。第二，取消经营电信网络的专有权和特权。科学技术的发展已经导致电信网络的经营权和使用权相分离。因此，1996年第19号指令规定，成员国的电信企业可以在其他成员国建立或者经营自己的网络。该指令第6个鉴于条款指出，如果企业没有建立或者经营电信网络的可能性，如果新的市场主体没有选择网络的可能性，它们就不可能进入包括国际电话的电信服务市场，与现有的占市场支配地位的企业相竞争。因为仅当有联网的可能性，企业才能够经营自己网络。所以，指令第4d条指出，成员国得无歧视地允许企业有联网的权利。
（3）经营许可证制度。欧共体虽然在法律上取消了经营电信服务和电信网络的专有权和特权，但这并不意味企业不经批准就可以取得电信服务或者电信网络的经营权。为了保证参与电信市场竞争的企业符合某些“强制性条件”或者“基本条件”，成员国应当在这个领域实行许可证制度，并且规定取得许可证的前提条件。根据1996年第19号指令第1条第1款第5项，这些条件包括维护网络的安全性，维护网络的完整性，保证电信服务、环境保护、城市建设规划目标、土地规划目标以及有效利用频谱的可行性，并且要避免无线电通讯系统之间以及无线电通讯和其他空间或者陆地技术系统之间的相互干扰。此外，还要考虑数据保护，这包括对个人数据、机密信息和个人隐私的保护。
（4）基本服务。基本服务（Universal Services）是指最低要求的公用电信服务，如公用电话、电报或者传真服务。这些服务应具有一定的质量标准，并且保证每个用户都能够付得起费用，而不管他们的住所或者经营所在地。因此，这种服务是具有普遍公共利益的服务。根据1996年第19号指令，基本电信服务的价格，包括连接、预定、入网以及使用服务的价格应当是合理的，并且是普通用户力所能及的。如果电信服务企业由此产生亏损或者成本过高，成员国可以制定特殊的筹资方案，但不得出于筹资的目的，要求新的市场进入者支付过高的网络使用费。指令第4c条规定，为了平衡基本电信服务的收支，成员国可以要求相关市场的电信经营者支付额外的费用，或者建立基本电信服务基金。
（5）进入电信服务市场。指令要求成员国公开进入电信服务市场的条件。这些条件必须是客观的和非歧视性的。它们主要涉及两个方面：第一，缴纳使用费入网。在电信网络存在着法律上或者事实上垄断的情况下，新的市场参与者通过交纳使用费取得入网的权利，是电信服务引入竞争必不可少的前提条件。指令规定，成员国得使现有的电信服务企业承担义务，保证以客观的、不歧视的、与成本相符的、合理的和透明的价格条件或者其他条件提供网络或者服务。如果企业间不能通过商业谈判解决入网的问题，国家应当对当事人提供司法救济。1996年第19号指令第4条第2款还指出，成员国应保证用户在提出申请后的合理期限内，取得入网的权利。这即是说，电信市场上现有的垄断企业有义务与要求联网的企业订立合同，允许它们在缴纳网络使用费的条件下，使用其电信网络。第二，号码分配透明化。号码分配是一个技术性问题，但对电信服务市场引入竞争具有重大的意义。指令第3b条第2款规定，成员国应保证所有的电信服务企业有足够的电信号码。号码应根据企业的申请，以客观、公正、透明和合理的方式进行分配。号码具有可携带性，即当市场主体转向与其他的企业进行交易时，能够保留现有的电话号码。
（6）有线电视网络问题。1995年第51号指令取消了电信服务使用有线电视网络的限制。为了防止交叉补贴，指令规定，一个企业如果同时经营电信服务网络和有线电视网络，这两种经营活动必须使用不同的会计帐簿。
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