一

    我国的破产法兼具有民商法和经济法双重性质。在当前公、私法日益交融的情况下，法律部门的划分已呈现一定程度的相对性。同一部法律中可以同时存在具有不同法律部门属性的法律规范，可以有所交叉。如公司法、土地管理法等，既具有经济法的属性，也具有民商法的属性，可以从不同的角度研究，（注：参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年11月第1版，第137、138页。）破产法也是如此。

    破产法最初产生的社会原因是为保护债权人的利益，解决在债务人丧失清偿能力时对 全体债权人的公平清偿。但随着社会的发展与进步，破产法的立法宗旨经历了从债权人本位——债权人与债务人的利益平衡本位——社会利益本位的变化过程。在现代社会中，债务清偿关系有时可能影响到他人利益乃至社会整体利益，尤其是涉及到公用企业、金融企业、超大型企业的破产，会影响到社会公众的利益，产生严重的失业等社会问题。故当代各国在法律上十分重视如何对陷入债务危机的大型企业的挽救，以避免因破产可能产生的社会负面作用。为此必须引入经济法的理念，需要国家的适当介入，从社会 本位角度维护社会整体利益，才能完成现代破产法的历史使命。

    从各国破产立法的情况看，体现国家介入因素的制度主要有：对重整制度的设置，尤其是允许法院在部分利害关系人反对的情况下强制批准重整计划；当事人达成的破产和解，须经法院许可后生效；对特别行业如金融、电信、铁路交通、城市公共交通等公用行业企业的破产能力予以限制或排除，如美国破产法规定，保险公司、银行、作为公共承运人的铁路公司等不适用破产法；对破产人公法、私法上的资格、权利的限制；对债 务人破产后的剩余债务强制予以豁免等。

    此外，有些原在传统破产法中已有规定的制度，在现代立法观念影响下也出现新的变化。如为破产的自然人保留其（包括其家庭）生活和工作所必需财产的自由财产制度虽早已产生，但是对其设立目的的认识却经历了不同阶段。其最初只是为债务人提供最低基本生活条件的保障，而在现代社会中，它已经被视为是要保障宪法要求的“健康而富有文化性的最低生活”，必须使破产人作为健全的市民有可能重新起步，并要求破产法院、破产管理人在考虑自由财产的范围时，应牢记该目的。（注：李永军：《重申破产法的私法精神》，载《政法论坛》2002年第3期，第29页。）这种对自由财产制度设置目的 认识的转化，就体现出经济法理念的影响。

    破产是一种司法程序，国家的介入体现为通过立法借助法院对相关的法律关系进行调整。国家权力的介入，本身就是对当事人利益的一种强制调整，而在这种调整中必然会对不同当事人的利益有所增损。如法院对重整计划的强制批准，是在重整计划不能为各组关系人会议一致通过的情况下进行的，必然会对反对重整计划当事人的利益产生其自认为不利的影响。只要是承认维护社会整体利益的必要性，只要是在重整程序中允许法院依职权强制批准重整计划，就必然会存在上述可能。尽管社会整体利益与社会成员个人利益在相当程度上是统一的，但两者也会出现不能完全兼得的情况，必须作出取舍。在那些需要法律维护社会整体利益的场合，依据经济法的理念，就应当采纳有助于维护 社会整体利益的相关法律制度。

    如果仅仅局限于从私法的角度考虑破产问题，难免会导致对国家介入调整社会整体利 益的制度采取怀疑或否定态度。但是，仅依赖传统的民商法理念，往往是难以实现维护社会整体利益目标的。近世民商法与古典经济学的理念是一致的，它们假定人都是理性的、经济的，人都有追求、维护自身利益的本能，具有竞争的冲动和能力，法律只要在形式上平等对待各社会成员，人们就会在意思自治的基础上达成各自利益的最大化，并在此基础上自发促成社会整体利益。也正是在这个意义上，学者们提出每个人是他自己幸福的最好仲裁者。所以，民商法是在维护个体合法权益、维护微观经济秩序的基础上追求公平与正义，但它只能顾及形式的公平与正义、“机会”的均等，而不必也无法考虑结果如何，是否达到整体的、实质的公平正义，是否对社会整体利益有所增益。但是，纯粹自由竞争、私人自治的结果必然导致不正当竞争与垄断，最终可能会毁掉市场经济自身。因此，当弊端累积到一定程度，社会整体利益必然会凸显出来，此时便须通过一定的社会系统工程并辅之以相应的法——经济法来刻意加以维护。社会整体利益缺乏天然的利益关心主体，多数人在多数情况下会争先恐后去分享它，而不会以同样的热情去维护它。历史早已证明，单纯的市场调节或民商法的调整是不足以维护社会整体利益的。（注：史际春、李青山：《论经济法的理念》，转引自人大报刊复印资料《经济法 学、劳动法学》2003年第8期，第31页。）

    二

    在破产立法中要体现社会本位，要维护社会整体利益，就需要国家权力的适当介入，但绝不允许国家错误的过度行政干预。所以，在新破产法中首先要力争彻底摒除现行破产法中存在的种种错误的行政干预问题。例如，限制破产原因的适用，规定企业不能清偿到期债务时，只有“因经营管理不善，造成严重亏损”的，才予宣告破产，从而导致最终被宣告破产的企业不是由法院依法决定，而是由企业上级主管部门或地方政府依行政命令决定；清算组主要由政府有关部门人员组成，形成对破产程序进行行政干预的合法渠道，纵容地方保护主义，损害债权人利益；国有企业整顿由其上级主管部门申请并主持进行等，均不符合市场经济的规律，严重背离了破产法的立法宗旨，干扰了破产制 度的正确实施，在新破产法立法中必须对之加以改变。

    对国有企业是否继续实行特殊的破产政策，这是在新破产法立法中一个重要的争议问题。在现行的破产立法体系中，国家对破产案件的过度行政干预，在国务院“两通知” （注：即《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》、《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》。）中通过所谓 国有企业计划破产方式表现得最为严重。

    依《破产法》规定及各国破产立法之通例，破产案件属法院的管辖范围。当事人是否提出破产申请应由其自行决定，收到破产申请后是否受理破产案件应由法院依法审查决定。但在国务院的“两通知”中，对国有企业的计划内破产实行预先报批的政府行政计划管理制度，这不仅使当事人尤其是债权人失去破产申请的权利，而且使人民法院也失 去了对破产案件是否受理的决定权。国家行政权力严重地侵害了司法权力。

    在“两通知”中，国务院还规定了许多对计划内国有破产企业职工（应当说是对各级政府财政）的特殊救济措施，最关键的就是职工安置费用可以从破产企业所有财产中优先支付。根据《通知》规定，安置职工费用首先从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也首先用于安置职工。不足支付的部分，从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。只有在破产企业所有财产拍卖所得安置职工仍不足的情况下，才按照企业隶属关系，由同级人民政府负担（由此可以看出，职工安置费用的最终承担者本应是各级政府）。破产企业离退休职工的离退休费和医疗费在当地养老保险、医疗保险社会统筹基金不足支付时，也按上述方法处理 .破产程序中职工的生活费也纳入破产费用范围。

    对破产企业失业职工的救济、安置问题必须解决，但这些规定存在立法越权、与法律冲突、内容不合理、显失公平等严重问题。（注：参见王欣新：《试论破产立法与国企失业职工救济制度》，载《政法论坛》2002年第3期，第36页。）例如，破产企业的土地使用权（无论是无偿划拨取得还是有偿出让取得）及其他财产，即使已设置抵押等物权担保，变卖所得也要优先用于破产企业职工安置，而不清偿抵押权人等优先权人。这与《担保法》的规定完全相违背，实际是用国务院的行政法规废止了全国人大常委会制定的法律，宣告抵押等制度对国有破产企业无效，使债权人（包括银行）实际上没有任何办法可以保障其债权的安全。这种漠视法律、漠视债权人合法权益的作法，对市场经济秩序 会产生危险的破坏作用。

    由于非计划内破产的国有企业及非国有企业不能享受上述优惠政策，这就造成了不同 国有企业的职工之间、国有企业与其他企业的职工之间，在享受破产救济方面因行政干预而人为造成的不平等。由于这种不平等本身没有任何法理依据可言，故实践中各地普遍存在超范围滥用优惠政策的现象，且屡禁不止，使债权人的利益受到严重损害，社会 经济秩序混乱。

    “两通知”中这些错误的规定，假借破产之名，将本应由政府解决的问题、承担的费 用，强制转嫁由债权人承担，把破产当作政府解决国有企业亏损、安置失业职工、减轻政府负担的一种“由债权人买单”的廉价方式。实践中，一些地方、企业盛行破产逃债行为，与这种公然主张以安置破产企业职工为名、损害债权人利益的错误政策与利益导向有相当大的关系。由于社会配套制度不健全，在破产法实施初期，以适当的行政干预作为破产法平稳实施的润滑剂，并非不可，但政府干预的方向要与破产法的宗旨、原则相符，力度要适宜，不能形成错误的运行定势，否则必将对破产法的实施乃至将来新的 破产立法产生不利影响。