关键词：预算，国家预算，公共预算，预算法，修订

　　一、引言

　　一个人如欲用度无虞，需要预算；一个家庭如欲家庭和乐，需要预算；一个公司（企业）如欲兴旺发达，需要预算；而一个国家，如欲强国裕民更是离不开预算。预算是对稀缺资源的配置，是主体将有限的经济资源在潜在的支出项目之间进行选择，以求利益最大化的行为。预算，从最终意义而言需要而且意味着平衡，否则，即无需预算；同时，预算需要有一定的决策过程。对于国家预算这样的公共预算而言，由于预算主体及利益偏好的多元性、财政资金来源者和决策者的分离性、预算编制的多制约性以及预算过程对环境[1]的高度开放性等特征，更使得其充满矛盾和变易性。为实现国家预算平衡、为规范预算决策过程，以协调纷繁复杂的矛盾、平衡各方面的利益诉求，人民需要通过法律来订定预算规则、设定预算程序、界定预算权力义务与法律责任。此即预算法的制定。我们中国现行的《预算法》，颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于有计划商品经济体制之时[2]，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会、政治等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，因而，迫切需要根据现实的国情加以修订。事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这一点，预算制度的改革与完善近几年来一直在中央和地方层面试点进行[3]；十届全国人大常委会已将《预算法》的修订列入了“十五”立法规划第一类[4]；今年3月22日，在《预算法》通过十周年之际，预算法修订领导小组与工作小组也已正式宣告成立[5]；初始的专家论证会、大型的预算法国际研讨会也已召开[6].但对于《预算法》究竟应该如何修改？修法的目的何在？修法的原则与内容如何？则尚未达成共识。为此，本文拟从探讨国家预算的概念、特征和性质出发就这些问题略陈浅陋，以就教于大方，并祈能对我国《预算法》的修订贡献绵薄。

　　二、修订《预算法》应从重新认识国家预算的概念、特征和性质入手

　　《预算法》的修订是对预算法律规范的修改，本质上是对国家预算规则、预算程序、预算权力与责任（义务）的修改。而这首先就涉及到“什么是市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算”的认定。质言之，修订《预算法》的逻辑起点应结合现实国情从深刻认识和准确把握国家预算入手。

　　在我国的经典教科书以及各种文献中，国家预算通常被简洁地定义为“政府的基本财政收支计划”[7].以“收支计划”来定义国家预算，初看似乎并无不妥。但是，一旦把它放到市场经济的背景之下并使之同现实的国家预算实践的诸多问题联系起来，又总会使人感到太过简单而缺了些什么。因为，收支计划，个人也好，家庭、企业也罢，都是需要而且可以实施的。但这些“私人”预算（即个人、家庭和企业部门等的收支计划）的实施，除法律规定的特殊情况外并不一定需要采用规范的报表形式，而且往往作为一种隐私或商业机密而不让他人知晓。但政府的收支计划则与此全然不同，它不仅必须由法定的主体依法定职权、按法定程序、采用法律许可的方法编制，其编制、执行的结果也必须公开，甚或整个预算过程都应当在一定程度上向社会大众开放。那么，国家预算为什么要公开？国家预算为什么要以预算文件（或预算法案）的形式存在？国家预算为什么需要制定专门法律来订定规则和程序、界分权力与责任呢？这些问题的解决，必须从探讨国家预算的概念及其与“私人”预算之间的不同特征中去寻求答案。

　　考诸市场经济国家的预算法律制度和预算实践[8]，笔者认为市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算的定义应当是：国家预算（包括中央政府预算和地方政府预算），是指法定的众多预算主体依法定权限、按法定程序和规则，筹集公共经济资源依政府施政方针在潜在的公共支出项目之间进行选择，以求公共利益最大化的行为。这种选择包括两个方面的内容：从表象上来看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议通过（即批准）的静态预算文件[9]；而从实质而言，国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程。笔者以为，对国家预算必须从静态和动态两方面来整体审视，否则，将会失之片面。因为动态的预算过程，如无纸面预算（即预算文件）加以体现将无从说明和检验其效果；而纸面预算，即便是经过严格审计的纸面预算相对于实际执行的预算而言仍然是有欠客观的。而这也正是各国立法为什么要加强预算过程控制的重要原因之一。

　　国家预算作为一种公共预算，它与“私人”预算相比，具有以下四个方面的重大特征：

　　第一，在国家预算中存在着拥有不同职权（事权）和不同优先偏好的众多的预算主体。与“私人”预算运用“私人”经济资源选择“私人”物品以满足私人“个别欲望”只存在一个或少数几个主体不同，在国家预算中存在为数众多的拥有不同职权和不同优先偏好的预算主体。虽然从最抽象的理论层面，我们可以说国家预算唯一的主体是国家，但在具体的预算实践中，国家预算作为公共预算是购买公共产品或公共服务（以下简称“公共产品”）以满足社会大众“公共欲望”的预算，而这些公共产品是由不同层级的政府、政府各部门及其所属机构（单位）等众多公共管理部门依据公共产品的范围及其不同性质相应提供或组织提供的。因此，国家预算亦应由层级递升的单位预算、部门预算、政府预算（分级预算）所构成。只不过因为预算编制的基准单位越小，立法控制就越严，所编预算的要求就越细密，相应的编制技术和水平也就要求越高。出于效率等方面的考虑，现行各国多通过法律将预算的编制界定在部门预算之上。但无论如何，这些经由法律规定的国家预算主体仍然是为数众多的。而众多的预算主体基于其不同的职权及由此而产生的预算偏好[10]，是远比“私人”预算难于协调的。但受任何预算收支终必平衡与任何公共经济资源的筹集都是有一定的政治限度的不易之理的支配，这些不同预算主体的不同偏好又必须加以协调和平衡，而这就需要设定预算规则与程序，界分和制约各国家预算主体的预算权力。也即需要专门的预算法的制定。

　　第二，在国家预算中存在着公共经济资源（财政资金）来源者和决策者的分离。与“私人”预算是预算主体分配和使用自己的经济资源不同，在国家预算中，预算编制（即分配财政资金）、预算执行（即使用和运营财政资金）的决策者与财政资金的来源者（亦即所有者）[11] 是分离的。而从法律意义言，支配自己的经济资源是权利（所有权），支配他人的经济资源则意味着责任（义务）。这种责任，笔者认为是一种法定的公益信托和自益信托相混合的信托受托人的责任，即人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源（即信托财产），国家各预算主体则基于职权[12]分配、使用和运营这些经济资源，以实现人民的信托利益（即公共欲望，单个个人的公共欲望亦包含其中）。如果国家预算主体（包括政府、政府各部门、各单位）辜负了人民的信赖，其行为过份地偏离人民的信托利益的要求，则人民将以选票、以订定法律责任的形式对其背信行为进行制裁，并在极端的情况下重组甚至推翻整个政府。

　　在此，需要特别指出的是，如何在公共经济资源来源者和决策者相分离的情况下进行预算决策，既使千千万万的资金来源者（及其组成的众多的有着相同或类似公共欲望的利益集团）之间的不同信托利益能够得到平衡和满足，又使预算决策者为公共资金来源者（人民）所做的支出决策具有可靠性、可以用来说明和评估预算主体之是否尽到了信托责任？笔者研究的结论认为，解决前者的方法是设置较长且相对规范的预算编制过程（含预算编制规则、程序、方法等）[13]，用以协调、谈判、磨合、论证和平衡各方面的利益需要。而解决后者的方法则是全面、规范、公开的预算文件以及赖以对这些文件的真实性、合理性、合法性负责的审议制度、审计制度、监督制度，这些预算文件及相关制度可以用来指引预算政策、评价预算成果和公共行政绩效[14].

　　第三，国家预算决策令人难以置信地面对着更多的约束。与“私人”预算相比，国家预算面对着更多的约束。如前所述，“私人”预算是就自己的资源在相对简单（单一）的利益需求条件下所做的决策，这种决策是一种权利，它意味着法律许可、意味着自由。其所受到的约束主要是可用资源数量与市场可供选择项目的简单约束。而国家预算由于利益主体的多元性、预算决策的受托性（处置他人资源）等，则意味着需要有更多的协调、承担着更多的责任和义务，即约束。诸如，预算主体在有关能够花费收入的目的、支出的时间期限规则、多个预算底线规则、法律强加或上级政府转嫁的支出义务、预算平衡的要求和借债规则等方面受到更多的规制。这些规制，不仅体现为预算法的规则、程序、方法的恒定性规制，体现为年度性的预算文件的规制，而且从更高程度上体现为政府施政方针（在一党执政国家中）、政党政治协议（在多党政治国家中）[15]、甚至在特定项目上[16]的全民或选区公决的限制。正如美国著名公共行政学家和公共预算专家艾伦·鲁宾教授所指出的：“许多公共预算的因素都是在预算制定者的控制之外”[17].而这些之外因素，正是对预算决策者的约束。这一系列的约束构成了国家预算编制的刚性要求。

　　第四，国家预算过程甚长而且对环境具有高度开放性。“私人”预算因应“私人欲望”的改变和商品、服务市场的变化，可相机制定、相机执行，因而具有极大的弹性。而国家预算因公共欲望的筛选、协调、平衡（即预算编制、审批）与公共欲望的满足（即预算执行）需要有一个长期的过程。通常，国家预算在财政年度开始之前就已经制定完毕，并准备延续一整年甚至更长的时间[18].在预算执行期间，国家的经济形势、公共舆论、政治气候、自然领域等（统称预算的“环境”或“环境条件”）都有可能发生很多的变化，国家预算需要在这一年中适应这些变化的压力而不做重大的政策改变。否则，如果对经法定程序批准形成的预算所必须的政策在预算执行期间频依非规范性程序改变而失效，国家预算主体将失去人民对于预算政策及预算过程的信任，而这将产生政府信任危机。因此，国家预算执行应保持必要的刚性。而从另一方面看，如果预算执行中发生了突发性或持久性重大变故（如对外战争、地震、洪灾、公共卫生事件、持久性经济萧条或过热），使得预算形成所依据的政策失去了赖以存续的前提，这又要求预算主体不得不根据客观需要对原有的预算进行调整和在立法上赋予预算规则与程序以一定的弹性。这集中表现为预算法中关于年度预算调整、重大突发事件预算追加、紧急预备费的动用、预算主体自由裁量权设置（限额内自由处置或一定层次下科目流用）等特别预算制度的规定。因此，国家预算又表现出总体刚性与适度弹性的统一。

　　揆诸国家预算的概念和特征，笔者认为其具有如下两大性质：一是技术性、规则性；二是政策性、政治性。从形式上看国家预算是技术的，在预算编制阶段它要求预算主体遵循预算平衡的铁律[19]，在对支出和收入做出精确估算、对经济形势进行客观评价的基础上，依据法定的职权、法定的规则、程序和方法编制收支平衡表；而在预算的执行阶段严格遵循经批准的预算文件确保预算决策的及时完成、防止预算执行机构超额开支、制定措施将足够的资源用于恰当的地方，以保证预算规划的公共管理活动能够完成。从实质上看国家预算是政策的、政治的。这表现为：国家预算要求建立和执行优先权（这正反映了政府做什么和不做什么的公共政策选择）[20]；将预算权力在不同层级的政府、在立法部门和行政部门、在政府各部门之间进行配置和调适（这意味着不同地区、不同部门利益甚至是政党政治利益的平衡）；要筹集足够多的公共经济资源——主要是税收支持（这体现了政府课赋和分配支出负担的政策）；建立与环境开放性相调适的建设性预算程序（这意味着政府支出政策因环境变化而调整）；设计和执行关于平衡的有关规则（即有关税式支出、举债政策、转移支付策略等的选择）；在管理活动没有受到干扰的情况下实现开支和平衡（这意味预定的公共政策目标得以实现），以及对公共资金来源者（人民）利益要求的满足。这一切无不体现了预算的政策性。而正是这些政策性使得预算的决策必须要有弹性、适应性和灵活性，从而要求预算法律、预算文件的制定不能太过机械，而必须预留适度的弹性空间。

　　总之，从一般意义来讲，国家预算的技术性要求讲规则、讲程序、守（预算）纪律，而其政策性则要求讲弹性、讲调适、讲一定程度的自由裁量。这两个方面决非完全孤立，而是“一而二，二而一”的矛盾统一体。事实上，各国预算实践本身绝非静态的机械的预算文件而是一个动态的调适的过程，只不过有的国家可能更强调技术性因而更注重约束，有的国家则可能更强调政策性而在法律中预留了较大的弹性空间。况且，在同一国家的不同发展阶段也会因应形势的发展需要而改变其预算规则、程序及权力资源配置机制，调整其预算的弹性和刚性比重。说到底，预算法以及据此而编制的预算文件只不过是以预算的规则、程序、方法、责任等技术性手段来落实国家预算的实质内容——国家公共管理政策的实现而已[21].

　　三、修订《预算法》的目的和应遵循的基本原则

　　（一）修订《预算法》的目的

　　探讨修订预算法的目的，首先就应明了预算法应然的立法宗旨，分析现存预算制度的缺失，然后找出差距，设计相关制度加以完善。所谓预算法立法宗旨，是关于制定预算法所要达成的基本目标，或者说是预算法所要实现的基本任务，它体现着预算法的根本价值追求和基本精神，对整个预算法的制度构建具有非常重大的指导意义。那么，什么是预算法应然的立法宗旨呢？笔者认为这还得从预算的目的和预算法的性质谈起。

　　如前所论，国家预算实质上是一种法定的混合信托。按一般法理，委托人设定信托的目的首在实现受益人的信托利益，对于国家预算这种特殊形态的信托而言，公共经济资源的来源者——纳税人（人民）的公共欲望的实现即应当是最大和最终的信托利益。预算法作为一种特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来维护和实现这一最高利益，使利益最大化。循此目的依法律规范调整规律[22]逆推而上，笔者认为我国《预算法》应然的立法宗旨应当是——“为规范预算行为，加强对预算的管理、监督和控制，提高预算资金的使用、运营效益，防范和化解财政风险[23]，实现经济、社会和人的全面协调发展，根据宪法，制定本法”。从规范行为始，以实现经济持续稳定、社会均衡和谐、人的全面发展（这三方面的发展从本质上、从最终意义上来讲是人的发展）终，这是符合保护预算最高信托利益（即人民公共利益最大化实现）的要求的。

　　反观我国现行《预算法》的立法宗旨，过于强调的是预算的工具性职能（强化分配、监督和宏观调控），是国家对预算的管理，是经济和社会的发展[24].强调预算工具性职能将应受监督者反置于监督者之地位，以致将国家预算权过分集中于某一部门（财政部）之手；过于强调宏观调控有政府与市场竞短长之嫌，一定程度上也是国家财政“越位”和“缺位”共存的原因之一；没有预算权力的明晰制衡机制，抽象的国家何能健全对技术性预算的管理？具体的人民及其代表（立法机构）对预算过程的有效参与、对预算结果的监督和控制受到忽视，国家预算最高利益无从从公开、民主等制度上予以维护；片面强调经济、社会的发展未能与预算的最终目标亦即人的发展需要相联系，这与以人为本的科学发展观、与财政民主主义的原则相脱节。而这一切归结起来要求我们在修订《预算法》的时候应当：分散权力，建立预算权力的均衡制约机制，规范预算行为，以增强国家预算的可归责性；加强人民群众的过程参与与结果监督，尤其是加强国家立法机关的实际监控能力，健全审计、审议监控机制和程序，以增强预算的民主性、透明度和可靠性；将经济、社会和人的全面发展确立为预算的最终目标，以预算最终目的论替代预算工具论来统领一切具体预算制度的设计，实现国家预算的最高利益——人民群众公共需要的最大化实现。此即我们此次修订《预算法》所应追求的基本目的。

　　（二）修订《预算法》应遵循的基本原则

　　为实现预算法的立法宗旨，达到修法的应有目的，笔者认为，我国在修订《预算法》时应遵循以下五大基本原则。

　　1.  《预算法》修订宜“中改”

　　任何一部法律的修订，可供选择的方案有三个，即大改、中改和小改。全国人大常委会预算工委主任刘积斌同志在纪念《预算法》颁布十周年座谈会上表示：这次“只是在达成共识基础上的修改，不会做太大的改动”，“部门预算、零基预算和综合预算等内容，在修改后的《预算法》中将有所体现。”[25] “不会做太大的改动”、“将有所体现”，笔者揣测此即为小改之意，但对此不敢苟同。笔者认为，“不做太大的改动”不足以改正脱胎于计划经济时期的我国现行《预算法》的缺失，不足以建立适应我国社会主义市场经济体制需要的公共预算框架体系和相应的运行机制，不足以实现公共预算真正为公众造福、受公众监督的目的。现行《预算法》的最大缺失在于：预算权高度集中（中央对地方的集中、财政部对各预算部门的集中），缺乏有效的权力制衡机制；预算欠缺全面性，大量财源游离于预算之外，不足以反映整个政府真正的财政收支状况；预算活动封闭运行，缺少过程控制和公众参与，欠缺科学性、民主性。而公共财政本质上要求国家预算按公共产品的范围和性质，实行分级预算对地方分权，实行部门预算对各预算部门分权，实行预算过程、结果开放对公共利益负责。而这显然是“小改”所无法实现的。尤为重要的是一旦采用了小改思路，势必将窒碍修法理念、懈怠修法行动，难于在预算范围、预算机制、预算程序方面取得突破。

　　那么，在现实国情条件下是否可以进行全面性的“大改”呢？笔者认为也不妥。因为从表面上看，《预算法》的修订似乎只是对预算范围、预算程序、预算方法等预算收支规则的技术性修订，而其实质却必然涉及到公共经济资源在各级政府、政府各部门、各支出项目之间分配机制的改变，涉及到各预算主体权力的配置与制衡，涉及到不同公共支出政策的重新审视和抉择。因此，《预算法》的修改，不仅是技术的，更是政治的、政策的，它涉及到经济、社会、政治和人的发展的方方面面，是纷繁复杂的利益大调整，是政策的选择与政治的权衡。而在我国目前市场经济体制尚未成型，行政体制、行政职能尚未完全转变，政治民主、法治理财、民主理财观念尚嫌淡薄的情况下，完全按照公共财政的应然思路来修订我国《预算法》，不仅政治上不允许，而且技术上也不可行[26].因此，笔者的逻辑结论是——“中改”，即立足于中国现实国情，兼顾需要与可能，吸纳近些年来中央和地方预算改革的成功经验（如部门预算、国库集中支付、政府采购等），借鉴国外立法、参采国际惯例，从预算的最高理念是实现人民公共利益需要出发，着力解决现行《预算法》中突出的矛盾和问题，最终形成政府（通过专门编制部门）编制预算、人大审查批准预算、预算单位按预算支出、财政部门按预算管理监督、审计部门按预算审计、人大按预算监督和批准决算的有效决策和监督制约机制。