本文政府主导的内涵，是指政府以市场化的、财政的手段以及非市场的行政力量，通过制定法律法规，推动、调控和引导循环经济市场化。所以本文所说的主导，是对这个过程的主导，而非对市场机制本身的主导。

　　在二战后近几十年的时间里，无论是东方还是西方，市场化会带来财富的增长已成为人们的普遍观念。但市场机制所具有的财富增长的功能，只有在完全市场条件下，才能充分地体现出来。当市场出现垄断、外部性、信息非对称性时，市场机制就会失灵。市场失灵将导致生产或消费的非效率，以及社会财富增长的停顿甚至消减。而资源天然所具有的经济功能和生态功能的双重属性，又使外部性成为循环经济的内生效应。

　　资源的双重属性决定我们在利用资源的不同功能时会产生不同的“物品效应”，而“物品效应”又通常与外部效应紧密相连。资源的经济属性显现资源的“私人品”效应，厂商或消费者能够通过市场获得资源的全部经济价值；资源的生态属性显现出资源的“公共品”效应，厂商或消费者无需通过市场就可无偿获得资源的全部生态价值。因此，在市场经济活动中，我们对资源的经济价值具有“精打细算”、“适度消费”的市场理性，但对于资源的生态价值却具有“坐享其成”、“过度消费”的自利理性。

　　这种市场理性和自利理性导致我们的经济发展往往以破坏环境为代价，并呈现出不可持续性。然而人类是需要持续发展的，这就需要寻求一种经济效益和环境效益共同增进的发展模式，即循环经济的发展模式。要实现这一目标，我们需要“转化”资源生态价值的“公共品”属性，使其具有“私人品”的市场属性，能够与资源的经济价值一起，参与市场机制的优化配置，实现资源双重价值的最大化。因此，循环经济的核心在于实现资源生态价值的市场化。但要实现资源生态价值的市场化，靠市场本身不可能达到目的，需要政府的介入和干预。在此，我们需把握一点，政府的介入和干预只是起到弥补市场失灵的作用，一旦市场失灵得到控制，政府就应让位于市场本身发挥作用。

　　二、政府主导手段的法律制度设计

　　在循环经济中，资源生态价值的市场化配置体现于三个互动层面，即企业内部、企业之间以及整个社会。不同层面的资源生态价值市场化配置引发的外部性是不同的，因此需要设计不同的政府主导的法律制度。设计这些法律制度的核心是，根据循环经济的不同层面，理性地划分和配置公权力与私权利的界限和功能，构筑良性互动的权利体系。

　　企业层面的资源生态价值市场化配置显现的外部性是，市场经济个体“超标排污”产生的 “成本外溢”和“达标废物进一步减量化和资源化”产生的“收益外溢”，因此在这一层面，法律制度主要立足于对市场经济个体权利和义务的相应设置。我国现阶段的各种环境法律制度基本是围绕这一目的而设置。但循环经济并不仅仅局限于企业内部的物质、能源的循环，更立足于企业之间、社会层面的物质、能源的循环，因此根据我国已有的法律框架，循环经济的立法应侧重于企业之间、社会整体层面资源生态价值的市场化配置。层面的扩大化必然引发循环经济立法的两个基本特征：

　　1.市场经济主体，主要是生产者责任的延伸及责任承担方式的社会化

　　在企业层面，废物主要体现为资源利用过程中的剩余量，因此，《环境保护法》和《清洁生产促进法》立足于对单个企业整个生产过程资源利用的控制。但循环经济的社会层面，废物更多体现为“产品使用后的废物化”，其处置同样需要消纳“资源的生态价值”。由于产品，尤其是日常生活消费品，分散在广大消费者手中，单个消费者的“产品废物化”不会对“生态环境”造成不利影响，但整个社会消费者的“产品废物化”则会对生态环境造成规模消减。这就使废旧产品的回收利用难以确定成本承担的责任主体。对于单个消费者而言，个体“产品废物化”不会对环境造成不利影响，不应成为成本承担主体；对于生产者而言，已在生产过程中付出了使用生态环境的费用，也不应成为成本承担主体。但废旧产品的回收利用所带来的环境质量改善，却使社会每个成员受益。因此，在确定废旧产品回收利用的成本承担主体时，应打破现有的“谁污染，谁治理”的原则，遵循“谁受益，谁付费”的原则，采取行为责任和经济责任相分离的责任体系，即将生产者行为责任由生产领域扩充到消费领域，由其承担回收利用废旧产品的义务，但承担责任的费用，即经济责任由全社会来支付。