内容提要

本文将“知情权”的提出和信息公开制的兴起及发展置于现代政治文明进程中研究。论文首先回顾了信息公开制伴随着“知情权”的提出和日益受到认可而兴起的历史轨迹，进而探讨了“知情权”原则的确立和信息公开制的发展，分析了其主要原因。最后论文考察了信息公开实践在我国的发展。论文指出，保障公民知情权的政府信息公开制的兴起和发展，在思想层面和操作层面都是以现代民主政治为背景的，是公民民主权利扩大的表现。符合现代政治民主发展的要求是它得以在世界范围发展的主要原因。论文还指出，“知情权”和信息公开制并非西方资本主义政治文明的专利。社会主义政治文明建设的实质，是人民当家作主，知情是人民当家作主的需要，信息公开满足人民的这一需要。

关键词：知情权 信息公开 政治文明

社会传播系统同政治体系及其运作方式密切相联。现代政治文明是以民主为核心内涵的，传媒业的兴起与参与社会政治生活，是现代民主政治发展中的重要影响因素之一：作为现代社会中占主导地位的信息传播体系，传媒业带来的政治信息沟通的普及化和公开的政治表达渠道，同决策民主化、同公民的广泛的政治参与有着难解之缘；传媒业的引导舆论功能，使其同民主政治所要求的对于政治过程和政治人物的监督紧密相连。信息公开制是在政治民主化进程中出现的，从一开始，它就与传媒业有着不解之缘。

I．信息公开制的兴起和“知情权”的提出

在以民主为核心内涵的现代政治文明的进程中，公民民主权利的扩大是普遍现象。就实行资本主义政治文明的西方国家而言，自建立起资本主义民主制度以来，在资本主义民主的发展过程中，西方国家公民在法律范围享有的权利，不断得到扩大和发展。例如，日本1946年宪法对“国民的权利和义务”的规定，由过去的14条增加到了31条，规定国民可以享有的权利许多是过去没有的。又如，法国1946年制定的新宪法，除宣布“再次郑重确认1789年之人权宣言所赋予人类及公民权利的自由，以及共和国法律所承认之基本原则”之外，还在序言中专门列举了法国公民享有的各种政治、经济、社会权利。[1]

就实行社会主义政治文明的国家来说，以我国为例，自我国现行宪法（中华人民共和国第四部宪法）于1982年12月由第五届全国人大五次会议通过以来，历经了四次修改，始终坚持进一步完善重视和保护公民权利的规定。非公经济、地位、权利、法治等等是修宪中相同或相似的关键词。2004年3月十届人大第二次会议通过的宪法修正案（现行宪法的第四次修正案）在公民享有广泛的自由民主方面，明确写入了“公民的合法的私有财产不受侵犯”和“国家尊重和保障人权”的规定。这两点同三个代表重要思想的写人宪法，被称为此次宪法修正中的三大热点。私有财产权是公民的一项基本权利。我国1954年宪法（中华人民共和国第一部宪法）承认和保护公民的生活资料的所有权。1982年宪法规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。” 这次宪法修正案明确规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，用“财产权”代替“所有权”，为在市场经济条件下保护公民财产所有权以外的其他物权、债权以及知识产权等方面的财产权，提供了宪法保障；同时，完善了对私有财产的征收、征用制度，以利于正确处理私有财产保护和公共利益需要的关系。 [2] “公民的合法的私有财产不受侵犯”写入我国宪法，体现了国家承担保护私有财产权的职责的承诺。“国家尊重和保障人权”写入宪法修正案，表明我国全面推进人权事业和保护公民权利的决心。这次宪法修正案对我国第四部宪法的修改，还包括关于土地征收征用制度、社会保障制度的规定，它们同样体现了进一步完善尊重和保护公民权利的原则。

信息公开制，是人类社会在现代政治文明进程中正在探索的实践，是保证民众在知情的基础上实现民主权利的一种机制，其兴起与发展，是公民民主权利扩大的表现。目前，世界上已有几十个国家制定了有关政府信息公开的法律，从而以法律的形式确认了知情权的原则并指导其实施。在这些国家中，芬兰是于1951年制定《官方文件公开法》的。此后，美国（1966年）、丹麦（1970年）、挪威（1970年）、法国（1978）、荷兰（1978年）、加拿大（1982年）、澳大利亚（1982年）、新西兰（1982年）、奥地利（1987年）、意大利（1990年）、比利时（1994年）、爱尔兰（1997年）、日本（1998年）等国相继制定了政府信息公开的法律。而即使在尚未颁布专门的政府信息公开的法律的国家和地区，近年来伴随着世界范围内提倡政务公开、透明的政治文明近期发展趋势，信息公开和“知情权”的概念也逐渐引起广泛关注和探讨。

信息公开制和公开原则的表述，最早出现在欧洲。据魏永征等著《西方传媒的法制、管理和自律》和张国良著《现代大众传播学》的介绍，早在18世纪，瑞典就在其《新闻（自由）法》中，提出官方文件应向人民公开，这被认为是“公开原则”的最早表述。但是，信息公开制的兴起成为世界范围的现象，却是20世纪中期以来在人类社会政治生活中出现的重要现象。它同“知情权”的提出和日益在学理上受到认可形影相伴。第二次世界大战后，西方国家经过反思法西斯主义一度猖獗的原因，认识到要防止当权者违背民意、滥用权力，就应将有关政府工作情况的信息及时向人民公开，让人民知情。[3] 西方国家由此开始了对“知情权”的思考。“知情权”，也称“人民的知情权”（People’s right to know）或“公众知情权“（Public’s right to know）,其主体显然是人民，是公众，指他们有权获得、知晓事关公共利益和具有公共重要性的信息。“知情权”的提出和日益在学理上受到认可，体现了人类社会对政治民主的理解的加深和要求的日益提高。由于传媒是现代社会中从事向公众公开进行信息传播的职业传播者，“知情权”常被同传媒对获取政府信息的要求联想在一起，其同新闻自由的联系常被强调。确实，从“知情权”提出和信息公开制的发展轨迹来看，“知情权”最初是由新闻界及同新闻界渊源很深的人士提出的，在“知情权”受到认可的过程和信息公开制的发展过程中新闻界始终是积极参与推动的一股力量。

一般认为，最早使用“知情权”这一术语的是曾长期担任美联社主编的美国新闻界名人肯特·库珀（Kent Cooper），他于1945年率先提出了这一概念。正是由于新闻界、尤其是美国新闻编辑者协会的一批积极活动分子的推动，在美国，20世纪50年代初起，曾出现一场倡导“知情权”的“信息自由”运动。这一时期前后，美国新闻界因为感到政界的一些官僚阻碍了其对政府信息的获得，[4] 影响到其新闻自由，明确地亮出了“知情权”的口号，将自己视为“公众知情权”的捍卫者，将传媒对于政府行为的报道视为实现公众知情权的重要途径，将“知情权”的原则作为维护采访权，维护新闻自由的依据。这场运动中的经典之作有哈罗德·克罗斯（Harold Cross）的《人民的知情权》（1953年）和肯特·库珀的《知情权》（1955年）等。 哈罗德·克罗斯是律师，曾任《纽约先驱论坛报》（法律）顾问、美国报纸编辑协会（法律）顾问和哥伦比亚大学新闻学院副院长，可说是既卷入新闻界又卷入新闻教育界的人物。肯特·库珀前已提到是美国著名新闻界人士，其新闻工作生涯长达50年之久，其中41年是在美联社工作，曾在1925－1948期间担任美联社主编。

由新闻界首先发起推动的倡导“知情权”的“信息自由”运动，很快在美国社会上、尤其是在美国法律界／法学界引起很大反响，新闻界又转而从社会上尤其是法学界的支持者的侃侃而论中，吸取论点发出更加响亮的倡导“知情权”之声，援引后者的话语进一步论证自身在这一问题上的立场。例如，美国最高法院大法官威廉·道格拉斯（William O. Douglas）曾这样阐述知情权的重要性及传媒业同这一问题的联系：“新闻传媒业在我国宪法体制中占据优先位置，这并不是为了使之能赢利发财，也不是为了将新闻工作者拨划为一个受优惠的阶层，而是为了实现公众的知情权，知情权对于人民的统治权至关重要”。 [5] 对于倡导“知情权”的新闻界人士来说，道格拉斯法官的这番话语可以说雄辩地为之提供了理论上的支持。又如，美国联邦法官欧文·考夫曼（Irving Kauffman）提出，新闻自由仰仗对传播过程的如下三个方面的保护：获得信息、处理信息和散布／传递信息。[6] 考夫曼的这一论点，也涉及到了新闻自由同信息公开和“知情权”的联系。新闻界人士激烈地论辩说，离开了（以采集新闻的手段）获得信息和（通过编辑并为发表而）制作信息实际上就不可能散布／提供信息。 [7] 换言之，为了向公众传递公共信息以实现公众的“知情权”，新闻界的采访权和信息处理权必须得到保障。

在“信息自由”运动中，美国政府于1966年通过了《信息自由法案》(Freedom of Information Act)。此举不但在美国国内以法律的形式确认了“知情权”，而且由于美国作为西方头号强国在世界上的影响力而在世界上产生了较大影响。《信息自由法案》在原则上要求政府部门向任何平民百姓公开其记录和文件，除非是在该法案列出的9类作为例外的材料的情况下才具有特殊理由保密。这9类法定保密材料的规定，限定了信息公开的法律界限，并且体现了“知情权”同其他相关利益的平衡原则。1974年和1986年，美国国会又先后对《信息自由法案》进行了修订以使之变得更加有效。1976年，美国国会通过了《阳光照耀下的政府法案》（Government Under the Sunshine Act）,简称《阳光法案》(Sunshine Act)，该法案实际上是会议公开法案，涉及美国约50个联邦部门、委员会和机构，要求这些政府部门公开其除了属保密范围以外的业务会议内容。至此，美国的政府信息公开制得到了进一步发展。

由于美国以其强大的国力在世界上产生重大影响，美国《信息自由法案》颁布后，世界上逐渐掀起了追求“知情权”和政府信息公开的潮流。

当然，“知情权”和政府信息公开是个复杂的问题，在美国，它不仅因美国宪法第一修正案中并未明文提到而引起理论上的争论，而且在操作层面也遇到要协调其同其他社会利益、个人权利的冲突问题，例如“知情权”和政府信息公开同政府保密权、个人隐私权之间可能产生矛盾。因而，“知情权”并非绝对权利，而是有一定限制条件的，美国《信息自由法案》规定9类法定保密材料就是列出这些限制条件。

II．以信息公开制保障“知情权”的实践发展的关键原因

在倡导“知情权”和信息公开的运动在美国兴起之初，新闻界的推动是一突出的景象，而美国新闻界人士当时较多地是从对付当权者对其信息采集的限制的角度考虑问题的，以至于有的美国学者认为《信息自由法案》作为确立“知情权”的法案是由于传媒对信息的需求应运而生的。[8] 备受关注的是传媒作为社会信息传播者同政府之间的关系。但是，毕竟，新闻界是以公民的代言人的面目提出这一概念的，“知情权”合乎逻辑的主体是任何公民。因此，到《信息自由法案》和《阳光法案》颁布时，受到强调的，则是政情和政务的公开和透明度，是公众作为享受“知情权”的主体有权要求政府公开除法定的保密范围以外的信息。在对于“知情权”概念的使用中，后来倍受关注的，是知情权同政务透明的联系，是人民作为对政府行为及有关信息的获知权的主体同政府及新闻传媒三者的关系。人们认识到，作为职业传播者，新闻界在享有采集政府信息（除法定的保密信息外）从而同其他公民一起享有知晓政府信息的权利的同时，还分享让公众获知政府信息的责任，后者作为新闻界的社会责任同样应受到强调。确实，现代新闻传媒面向全社会公开传播的特性同政治民主所要求的高度信息沟通是不谋而合的，由于这一点，现代新闻传媒显然是政府信息公开制可资利用的最迅捷高效的传播渠道。进入20世纪90年代以来，伴随着信息传播新科技的突飞猛进和以此为技术基础的电子政府的兴起，倡导政务透明、公开，更是成了世界范围政治文明发展的新趋势。目前为止先后有几十个国家通过了信息公开的法律，使“知情权”成了法定权利。

“知情权”目前之所以能在几十个国家由宣传口号变为以法律形式得到确认的权利，信息公开制之所以目前在这些国家成为法定的制度，从根本上来说，关键是因为它在思想层面和实践、操作层面均符合以民主为核心内涵的现代政治文明的框架。

从政府信息公开的法案在世界上影响较大的国家美国的情况来看，虽然倡导“知情权”、导致《信息自由法案》出台的“信息自由”运动形成于20世纪50年代，但在思想脉络上，其渊源却在于西方民主主义政治思想，后者可以追溯到启蒙思想家所提出的“人民主权”、“天赋人权”等学说，这些学说为西方现代资本主义政治文明提供了思想指导，为西方民主政治奠定了基石。“知情权”说只有在现代社会、在以民主为核心内涵的现代政治文明的背景下才能符合逻辑地成立并被付诸实践。“知情权”和政府信息公开的根本理由在于：人民只有在了解政府工作行为的基础上才能积极参与民主政治，行使其民主权利。而公民民主权利和政治参与从思想层面上来说乃蕴含于“人民主权”的理念之中。因而，只有在坚持政治权力／国家的主权属于人民的基础上，才能逻辑性地推断出人民有权要求了解、监督政府对于被托付其行使的政治权力的行使情况。民主权利同封建社会的专制制度和“君权神授”的政治思想是格格不入的。在古代封建社会的政治框架下没有也不可能会确立老百姓的民主权利；“知情权”在古代是无从说起的。“知情权”原则目前之所以能在几十个国家被有关信息公开的法律确认，虽然说新闻界的倡导起了重要的推动作用，但从根本上来说，更为重要的是因为它在思想层面上符合作为现代西方政治文明思想基石的“人民主权”理念，符合这些国家的有关民主政治的基本价值观。

此外，“知情权”的确认和信息公开制的确立，在实践、操作层面上需要有民主政治体制来付诸实践。而在西方，程序化、法制化的确认公民自由、平等权利的民主体制，正是现代西方政治文明自进入实践阶段起确立的制度，该制度在几百年的渐进过程中又逐渐得到了发展。“知情权”作为一种出自公民行使起政治权利的需要而推断出的权利，并不是孤立地存在，而是作为公民享有的权利之一同表达自由权、言论自由权、参政议政权等公民的其他民主权利相联系而存在的。几十个国家通过制定法律法规确立信息公开制、肯定“知情权”原则，进一步扩大了这些国家的公民在法律范围内享有的权利，汇入了公民民主权利扩展的现代政治文明发展的潮流。

由上可以看出，“知情权”的确认和信息公开制的发展，在思想层面上和操作层面上都是以现代政治文明的民主政治框架为政治背景的，是人类社会对政治民主的理解加深和要求提高的体现，也是公民在法律范围内享有的民主权利不断扩大的现代政治文明发展潮流的一种表现。

III．我国社会主义政治文明进程中信息公开实践的发展

虽然“信息权”的提出以及信息公开制的建立首先发生在奉行资本主义文明的西方国家，但“知情权”及与此相联的信息公开制决非资本主义政治文明的专利。以马克思主义为指导的社会主义政治文明，不仅强调政治民主，而且由于追求全人类的真正自由平等、由于建立起了同以往任何等级压制性质的政治制度有着本质差别的社会主义制度，在政治民主的内涵上，从根本上超越了资本主义政治文明。社会主义政治文明建设的实质，是人民当家作主。马克思主义的政治学说认为，人民群众是历史的创造者，国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人翁，政府官员和公职人员是人民的公仆。人民当家作主意味着人民在管理国家事务、社会事务中享有广泛的权力，一切国家权力机构和领导人员在行使权力的过程中，必须对人民负责，接受人民的监督。而人民群众显然要在对公众事务了解的基础上才能管理国家事务、社会事务，对权力的行使情况进行监督。因而，对公共信息的获知，是人民行使其作为国家的主人翁的政治权利的重要条件。从这个意义上来说，人民当家作主蕴含着人民有权获得公共信息的概念。

我国是实行社会主义政治文明的国家，以社会主义政治民主为价值取向。我国在建设社会主义政治文明的过程中，通过确立人民代表大会制度、选举制度、中国共产党领导的多党合作的政治协商制度等民主制度和党的民主集中制的组织原则，建立了自己的社会主义民主政治的运行机制。中华人民共和国成立以来的几部宪法，都明确规定国家的一切权力属于人民。根据宪法规定，我国一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。虽然目前我国没有把“知情权”作为一项法定的公民权利和把政府信息公开加以规定的法律，但是，根据我国的《宪法》，人民有权依法管理国家事务、经济和文化事业、社会事务，有权监督国家机关，已有新闻法学方面的专家撰书指出，“其中应当蕴含着人民获知国家事务、经济和文化事业、社会事务有关信息的权利，否则管理就成为一句空话。”[9]