引 言

1998年，我们申报并获得了“从《焦点访谈》类专题报道看舆论监督作用”这个国家社会科学的研究课题。我们围绕“电视新闻评论”和“批评报道”的结合部，对舆论监督的理论、实践和对策问题进行了比较深入的探讨和分析。

根据计划，研究分为以下几个步骤：情况调查、史论梳理、经验研究和对策探讨。首先，我们通过调查，详细了解几个重点节目──中央电视台《焦点访谈》、上海电视台《新闻透视》和北京电视台《今日话题》──的历史发展和现实状况，调查它们进行舆论监督的经验和面临的困惑和难点。同时，我们普遍发出问卷，调查全国《焦点访谈》类电视节目的基本情况。第二步，我们进行了中外理论思想和历史实践的梳理，以求拓宽研究的思路。史论梳理的范围包括新闻专题报道、评论、舆论、舆论监督、批评报道的实践历史及与其相关的法律制度和理论观点。当然，对理论和历史的研究仅仅是铺垫，它们提供的武器和思想，是用来观照现实的。

经验（empirical）研究，包括实证（positivist）研究，是我们的主要方法。所谓经验研究，就是以存在和可观察到的事实为论据进行解释、推出结论的研究，实证研究则要求以系统规范的操作方法提供证据。经验研究和实证研究是强调验证、因而比较客观的研究。在这次《焦点访谈》研究中，针对传播者、传播内容和传播受众，我们主要采用了以下几种研究方法：一是对电视报道的受众进行的焦点群体研究（在全国第六次全国传播学研讨会上发表）；二是对电视节目的文本所作的内容分析研究（在全国第七次全国传播学研讨会上发表）；三是对电视收视率统计数据进行的处理分析（在中国广播电视出版社2000年出版的《收视率透视》一书中发表）；四是30位新闻工作者的深度访谈；五是10位新闻研究者，亦即专家学者围绕特定话题进行的笔谈。

在专项研究的基础上，经概括新闻工作者和新闻媒介研究者的意见，我们的研究提出以下一些评论和建议。这些意见和建议主要是针对担负着舆论监督重任的新闻传播媒介和负责制订方针政策并影响舆论监督的政府（包括各级主管部门）的，是在评论和分析基础上将各种建议的条理化。

一、关于舆论监督和批评报道

“舆论监督”和“批评报道”是既有关联又有区别的两个概念。理论上的“舆论监督”分肯定和否定两种形式，既包括揭露和批评，又包括评价和建议。“舆论监督”的主体是公众，而新闻媒介通常是公众实施舆论监督的代表和喉舌。舆论监督的矛头既可以对上（监督政府），也可以对下（监督社会各界，包括公众生活的方方面面），但其主要指向是政府和各级权力部门。舆论监督是公众通过民主方式参与国家管理和社会生活的重要方式。

在中国现实的情况下，“批评报道”是新闻媒介从事舆论监督的主要方式，政府和媒介的上级主管部门在大众媒介的舆论监督活动中发挥着重要的影响。这种现状有合理的原因，也有积极的作用。随着时代的进步和公民自主意识的增强，传统的批评报道将会向更为广泛的公众参与和更为深入的监督内容发展。

建议：应该分清批评报道与舆论监督在不同历史时期、针对不同现实问题、采取不同操作方式、实现不同社会功能的种种区别，创造条件，引导批评报道向更广泛、更深入的舆论监督的方向发展。

二、关于中国的舆论环境和舆论监督的空间

舆论监督受制于外部的环境，即舆论环境和舆论空间。舆论监督的存在、发展和进步，取决于政策、法规和社会习俗。

舆论环境和舆论空间（包括舆论监督的空间）是两个互相联系的问题，都与舆论监督有关。舆论环境是指舆论气候、舆论氛围，亦即实际存在的舆论状况。舆论空间是指舆论可能发挥的程度和范围，亦即社会（特别是政府）对各种舆论建议和批评的宽容度。它们是实施舆论监督的外部条件。

目前我国的舆论环境和舆论监督的空间较之以前已有巨大的改善，各个层次、各种范围的多样话题讨论空前丰富；对话交流的形式也空前活跃。这些都为舆论监督创造了适宜的环境。包括新闻自由在内的公民各项权利实际上已经大大扩展。

目前需要从理论和观念上解决对“新闻自由”的各种误解，才能提高整个社会对舆论监督、特别是批评报道的宽容态度和承受能力，推动舆论监督进一步发展。公民的表达自由和媒介的新闻自由是社会各界进行舆论监督的基本条件，是其合法性前提。没有对新闻自由原则的肯定，所有舆论监督都不能正常进行。新闻自由是一种精神准则；而不是具体的操作方法。世界上并不存在绝对的无限的“自由”权利。所有的权利都是与义务相对应的概念，实践中的所有自由都是与责任相互联系的。在西方，新闻实践的方法是包括自由权利、义务、责任、道德和惯例，以及法律限制在内的一系列操作体系。在中国，补充新闻自由原则的实践方法还可以包含东方传统的伦理道德在内，例如，礼貌、尊重、节制、克己等等。

舆论监督的空间也与实施监督者的表现密切相关。实施舆论监督者的活动受制于舆论环境和舆论监督的空间；但新闻媒介及其从业人员也可以通过自己的良好表现开拓空间，改善环境。积极适度的舆论监督行为将增进和改善社会，包括公众和政府对舆论监督的支持态度。消极回避对重大社会政治问题的揭露，或者不负责任的批评行为则可能恶化舆论环境，缩小新闻媒介工作者自己的活动空间。

建议：应该在整个社会，特别是在领导阶层普及关于“新闻自由”的常识，讨论“新闻自由”的含义、必要性和媒介行使新闻自由权利的正确方法，并建立起相应的制度，以改善中国的舆论环境，扩大舆论监督的空间。

三、关于中国新闻媒介舆论监督的状况

虽然“舆论监督”与“批评报道”并不是重合的概念，舆论监督的主体也不单单是新闻媒介，但中国式的舆论监督，特指媒介的行为，是大众传播机构代表人民对施政行为和社会现象进行的报道和批评。因此，舆论监督的发展和进步，也取决于大众传播媒介工作者的主观努力。中国新闻媒介的批评报道目前主要存在两个方面的问题。 一方面是舆论监督不力、特别是对上监督不力的问题；另一个是对下侵犯公民权益的问题。

媒介对政府的依附，决定了中国的新闻传播在对权力实施舆论监督、特别是批评报道方面处于天然的劣势，从而产生“只打苍蝇，不打老虎”的问题。中国的新闻媒介从来没有独立揭发出真正重大的政治经济问题；披露严重的社会问题常常受到压制；面对铺天盖地的腐败现象少有作为。同时，由于监督对象及其上级部门越来越老练的抵制与干预，新闻媒介的舆论监督处于十分困难的境地。

同时，对普通公众而言，媒介具有“话语权”，从而以其天然的传播优势握有极大的权力。“代表”政府的现实也导致个别新闻工作者胆大妄为，侵犯百姓及下级公务员的正当权利，造成社会对舆论监督的普遍恐惧心态。这也是“说情风”盛行的原因之一（虽然不是最主要的原因）。“说情风”是干扰一般舆论监督的主要障碍。

法律诉讼（亦即所谓的“新闻官司”）的增加是社会进步的体现。对新闻媒介侵权的诉讼主流是正当的。但是，不论是合理的还是不合理的诉讼，对不熟悉在法律环境下从事舆论监督操作的中国新闻媒介都带来一定的压力，导致媒介从业人员对舆论监督普遍的畏难情绪。解决这种问题，要提高新闻工作者的职业道德和专业素质，一方面教育他们认识并勇敢地承担起舆论监督的职业责任，另一方面，应该提高他们从事舆论监督的专业水平。

建议：进行法制方面的宣传教育，并在制度方面规定新闻媒介对权力部门的监督权利；规定公民和政府部门个人面对舆论监督时正当的自我保护措施。引导舆论监督在制度化的常态中正常进行；促进舆论监督向良性的操作方法进步。

四、新闻媒介在舆论监督中的地位和作用

在中国，新闻媒介同时存在两种资格、两种力量——权力和权利。新闻媒介从属于政府的现状，使它们具有两种不同的角色作用。一方面，它们是党和政府的喉舌，是配合政府工作的宣传机构，这使它们获得了极大的权威性，因而对普通百姓和下级政府机构具有极大的威慑力；另一方面，由于掌握优势资源，具有垄断地位，并缺少舆论竞争，它们对管理自己、决定自身命运的政府部门，却处于软弱无力的状况。

中国的新闻媒介不仅存在对上监督流于形式和对下监督“杀伤力”过大的问题，而且个别新闻媒介的舆论监督有时取行政和法律的功能而代之，表现出凌驾于其他社会机构和监督部门，甚至法律机构之上的倾向，出现超越应有功能、不当干预、特别是影响司法操作的现象。新闻舆论监督促进了一些久拖不决的民生问题得到解决，起到了积极的作用；但是，有时出现的媒介主导现象不仅导致司法部门失去自己的独立判断和负责能力；而且助长了下层机构通过媒介信号揣测上级意图，唯上是听的不良社会风气。

传播媒介与政府合为一体的体制为世人所诟病，因其无法对媒介的“主人”进行监督。特别是在涉及政府的舆论监督方面，这种体制降低了新闻媒介的可信度，影响了新闻传播和舆论监督的效果。

建议：以法律的形式规定新闻媒介独立负责的地位和作用，确认新闻媒介传播事实、反映和整合舆论的法定权利和义务。应该规定新闻媒介具有舆论监督的权利；同时也规定，新闻媒介的批评和监督仅仅具有信息和舆论的作用，而不具有行政和司法的功能。改政府对新闻媒介的直接控制为人民代表大会、政治协商会议等立法咨询机构中的专业委员会对媒介的间接监控；同时，扩大新闻工作者协会等行业组织在沟通政府与新闻界的关系及维护行业规范和职业操守方面的作用，提高新闻界的专业水平。

五、舆论监督的主要障碍

舆论监督的主要障碍是权力的障碍，包括政府和权力部门的行政干预，特别是地方保护主义；社会中上下左右普遍的“说情风”，特别是与媒介有关的部门和人员的“说情”；监督对象对舆论监督的抵制和反抗，包括暴力形式的反抗和法律诉讼等。

地方保护主义是上级机构对揭露当地问题的抵制做法，保政绩、保下级归根结底是为了保护领导者自己。舆论监督对象的抵制和反抗近年来有愈演愈烈之势。这一方面反映了新闻媒介政治权威的逐步消失，人们对大众传播媒介神秘感的减少，以及公民自我保护意识的增强，因而从每种角度上说体现了社会的进步；另一方面，更主要的，是整个社会中各种监督体系的不完善，对各种错误行为、犯罪行为，特别是渎职行为的纠正不力，尤其缺乏制度化的保障体系和机制。社会弊病仅仅靠新闻媒介一家的监督是不够的；扫除障碍仅仅靠新闻媒介一家的努力也是不够的。监督机制的形成和改善需要全社会的综合治理，需要法制的保障。

对新闻舆论监督最大的支持包括给予适当的资源、较大的空间、严格的要求和建立监督新闻媒介的社会机制。

建议：加强民主和法制建设，保障并完善包括新闻媒介的舆论监督在内的所有社会监督体系及其监督机制。鉴于新闻舆论监督在社会生活中的重要性，政府各级领导部门应该支持媒介的舆论监督。应将广播电视媒介舆论监督类节目置于有利的时段位置，以扩大其影响。对抵制和破坏舆论监督的行为应该有追究和仲裁的法定机制和渠道。