乡村建设运动对农村政治结构的影响——对湖南省衡山县的实证研究 |
| http://www.MianFeiLunWen.com 免费论文网 2006-12-19 17:58:14 |
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内容提要：本文通过对湖南省衡山县民国时期“乡村建设”实验的具体史料进行实证分析后认为：自乡村建设运动之后，国家行政权力下沉到乡镇，乡镇实现了行政官僚化；国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制，“保”出现了半行政化趋向；传统绅权出现了与基层政权合二为一的趋势；宗族组织开始往经济合作组织方向发展。
关键词：乡村建设 政治结构 乡镇行政官僚化
乡村建设运动是中国农村社会发展史上一次十分重要的社会运动。它是以20世纪初中国农村经济日益走向衰落为时代背景，以乡村教育为起点，以复兴乡村社会为宗旨，由知识精英推进的乡村社会改造运动。在这一运动中，由不同的理论流派组织进行的“乡村建设”实验活动，对乡村社会的政治、经济和文化的发展起到了一定的促进作用。本文将通过对湖南省衡山县“乡村建设”实验有关史料进行研究，来具体分析“乡村建设”运动对农村政治结构产生的影响。
（一）
国家行政权力下沉到乡镇，乡镇行政官僚化，极大地加强了国家的施政能力。
湖南省衡山县进行的“乡村建设”实验是根据“中华平民教育促进会”地方建设模式进行的。1936年，经国民政府批准，“中华平民教育促进会”推举该会重要人物彭一湖为衡山首任实验县长，以推行其“乡村建设”理论。彭到衡山后，即成立衡山县地方自治讲习所，召集衡山有志于乡村改革人员进行培训。促进会专员晏阳初、瞿菊农先后到衡山进行实验方案的设计并亲自主持了对实验人员的培训工作。从1937年到1939年共举办了三期培训班，培训了近二百多人。这些班讲授的课程主要有，户籍法要义，现行地方各项法令，地方财政学要义，自治纲要，现行地方自治法规，道路水利及土木行政，教育行政，劝业及公共营业，慈善行政。与此同时，促进会按照在定县进行地方建设经验和衡山的具体情况，设计了“裁局改科”的县政机构改革方案和“撤区并乡”的基层政权建设方案，将原来的55个区改为28个乡镇，并按照新的标准，特别是兴办学校的知识标准，将原来实行“地方自治”时的55个由本地居民选举的区长全部撤换了下来，全部改由县政府通过考试和培训的“自治人员”担任。这28个乡镇长，大都具有相当的文化水平，有的还是大学毕业生。他们被指派任职的乡镇，一般都不是本人的家乡。这些由县政府通过考试办法指派的乡镇长，由县政府财政开支，并受县政府的直接节制。这就改变了乡镇长这一职位的权力来源和承担权力责任的性质，即乡镇长由县政府委派使乡镇公所与县政府形成了事实上的行政隶属关系。
但这一改革，并没有得到国民政府的法律认可。国民政府在1941年公布的《乡镇组织暂行条例》中规定，乡镇设乡镇公所，置乡镇长1人，受县政府之监督指挥，办理本乡镇自治事项，及执行县政府委办事项，置副乡镇长1―2人襄助之。乡镇长、副乡镇长由乡镇民代表会选举产生，任期二年，连选连任。它要求担任乡镇长、副乡镇长必须符合下列条件之一：经过自治训练及格者；普通考试及格者；曾任委任职以上者；师范学校或初级中学以上学校毕业者；曾办地方公益事业著有成绩者 。可在事实上，直至1949年解放，衡山县各地基本上没有进行过乡镇长选举，县长均以各种理由继续委任各地乡镇长。比如1949年7月1日衡山县县长向湖南省第二区行政督察专员兼保安司令就果山乡乡长改派一事呈文称：“本应遵守督导各镇乡民代表会依法选，惟时值非常，各镇乡情形又极复杂，然而选举不但有需时日，而且有碍政令推行，加以奉令等借军粮急如救火，则不容缓，用事制宜经遴派”。也就是说，在当时的情况下，各地基本上不具备乡镇长的选举的条件，乡镇长还只能由县政府指派。
特别是，随着国家职能的扩大，乡镇长在职权上也大大超越“地方自治”时期，这时各官僚化的乡镇长实行的是“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”的“四位一体制”，其具体表现为：由乡镇长兼任中心学校校长、自卫大队队长、合作社联合社主任。这种体制极大地强化了县级政权的施政能力，使地方政府在教育、卫生和农业技术推广等方面均有较大的发展。在教育方面，1936年8月，衡山县政府考选小学教员600人，地方自治人员70人，并借县立中学进行短期训练。县政府发布文告，限令儿童入学，调整小学班级，设法改善办学设备。次年，制定《实施义务教育暂行办法》，选派教师100名，办41所小学作为示范。1938年，将原有公立小学及短期小学改为乡（镇）、保国民学校，全县在校小学生3.34万人，为1936年前1.46倍，从民众夜校毕业的学员累计达7万多人。1939年，完成了一保一所国民学校的设置。在卫生事业，1936年9月建立城区卫生院，次年3月，建立了湖南省最早的14个县卫生院之一，定为甲级院，后来还在在白果等乡镇设立卫生所 。在推广农业新技术方面，1936年建立衡山农事试验场，在县城对河火车站侧谭家湾设农事试验场，租用农田132.5亩。从“湘米改进会”引进“帽子头”水稻良种，推广103亩，还引进了棉、果木良种在衡山各地推广。
（二）
保甲体制发生变化，国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制，“保”出现了半行政化趋向。
第一，“保长”的“委派制”。
在乡村建设时期，随着国家行政权力的下沉，乡镇行政官僚化也影响到了“保”这一层面，由于当时的“保长”也必须兼任保国民中心校长及保国民民兵队队长等职，要求“保长”必须符合如下条件之一：师范学校、或初级中学毕业，或有同等之学力者；曾任公务人员、或在教育文化机关服务一年以上，著有成绩者；曾经训练及格者；曾办地方公益事务者。而原来的“保长”基本上不能满足这些条件。各乡镇长为了推行新政，只得重新任命“保长”。但对保长的任命与县长任命乡镇长不同，要考虑到人员的“属地原则”，基本上都是本地或附近符合条件者，很少有外来者充任的。而且，开始建立“保办公处”，各保办公处分为甲、乙、丙三等，分别设保长、副保长各1名，干事2～4名。当时衡山全县保长、副保长、干事共达1700多人。保长和副保长均由乡政府委任，干事由保长呈报乡长备案。这样，保长虽然还是“本地人”，但大都由乡镇长采取委派任命方式产生，其职权和权威来源于国家行政权力特别是行政官僚化的乡镇长。
衡山的这种“保长”任命制一直延续到了1945年抗日战争结束。1946年，随着抗日战争的胜利，国民政府重提地方自治。因此，衡山等地开始将保甲长的委派制改为选举制。当年，衡山县将28个乡缩编为14乡、2镇，348保，3417甲，其中有80%在这一年召开了保民代表会议。根据当时法令规定，保民大会应由本保每户推出一人组织之，其职权主要有：决议本保保甲规约；决议本保与他保间的相互之公约；决议本保人工征募事项；决议保长交议及本保内公民五人以上提议事项；选举或罢免保长、副保长；选举或罢免乡镇民代表会代表；听取保办公处工作报告及向保办公处提出询问事项等等。
第二，“保”由无供给改为半供给制。
白崇禧1939年在给蒋介石的密电中称，“保甲长职务，责重事繁，暨无薪给又无地位，为公不能挂名受罚，往往有过无功，社会有志人士，都而不为，结果任保甲长者，类皆地痞流氓及昏庸老朽之流，出而塞责，成事不足，为害有余”，而“乡镇人员为推行一切基干，既责成其推行政令，又严禁向民众需索，自应给以最低生活及办公费用，以资养廉。”因此，决定每乡镇月六十余元，保十余元 。
当时衡山的情况较为复杂。衡山县1943年制定的《保办公处暂行组织规程》规定，保办公处设保长兼民政干事1人；副保长兼交际员1人；经济干事兼户籍1人；校长兼文化干事1人（无给职）；保队付兼情报组长1人（保内甲长兼情报员）；保丁1人；情报传达兵1人。其中，每月薪食是，保长，二石五；副保长兼交际员二石五；经济干事兼户籍二石；校长兼文化（无给职）；保队付兼情报组长保内甲长兼情报员）二石；保丁一石五；情报传达兵一石五 。从县财政体制来看，此时的保务费用与乡镇行政费用放在一起的，称之为“自治费用”。也就是说，这些开支都是无论他们从那里收取的，都属于国家的财政开支了，也就是“皇粮”。而且保公所还有另一种收入的渠道，利用原来“保”有的公田。但无论那种情况，并不影响他们直接从农民手中收取各种摊派。
第三，保甲的职责更加“国家化”。
到了40年代以后，特别是第二次国内革命战争期间，保甲的社区功能进一步弱化，筹粮和征兵成为了保甲主要的职责。衡山县第7保在1946年召开了两次会议。一次是为筹备军粮，保民大会决定，“主席报告，本县驻军云集，军粮万急，本乡所令每保筹足以应日急。决议：成立临时军粮筹集委员会，由保内保长等7人组成；以属地粮亩计算每亩暂筹谷公斗壹斗；迷信公产全部扣留；军粮支付由保队公处通知筹保会照发，并须取得保长收据存查 。可是，不久军粮临时筹集委员会又决定，“本会原依本保第三次保民会议议案每亩粮暂认筹驻军粮市斗谷壹斗。兹以开支浩繁，入不够出，参照数保情形，”“每亩增筹军粮谷壹斗市” 。另一次是“召开征兵会议，仰各甲长届时参加，毋得籍故缺席和该甲二十足岁男子仰于开会日带处抽签（每甲筹措伙食费一千元人代为筹办伙食）并乡公所派员监签以维秩序合行令仰遵照为要” 。
第四，国民党加强了对保甲组织的控制。
1938年国民政府行政院颁布《非常时期各地举办联保连坐注意要点》 称：联保以户为单位，由各户户长联合甲内毗邻各户户长，或由各户户长联合乡镇内各户户长，至少五户，共具联保连坐切结。联保切结文内要有“同保各户，绝无作汉奸间谋盗匪，及扰乱地方等情事，并随时共负防范搜查之责” 。不仅如此，国民党组织也开始往保甲体制中延伸。国民党内政部和中央组织部在1940年致国民精神总动员总会的《动用保甲组织防止异党活动办法》这一极机密函中要求，保甲内应尽量发展本党组织，保甲长除依非常时期保甲长选用办法选用外，应以本党党员充任为原则，未入党者，设法介绍其入党；上级党政机关，对于保甲长之思想行动，应注意考查，如发现有错误者，应立予纠正或惩办 。国民党衡山组织根据这种精神，从1945年以后大力发展党员和三青团员，扩允组织，至1948年实行党团统一时，全县共有5500多国民党员，在全县共设了8个指导区，28个区党部，206个区分部，全县348个保1700多名执事人员（保长、副保长、干事）有70%的是国民党党员，其中，348名保长的95%以上是国民党党员，3417名甲长有国民党员1500多人为44% 。而此时的“乡镇保长身兼数职，大权在握，他们要干什么就干什么，成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’” 。
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