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发展农民合作组织是推进农村市场化进程、应对WTO 挑战的有效途径。国家与农民合作组织的关系，已经从农村改革前的国家对农民合作组织的全面控制发展到今天国家对农民合作组织的主导作用。合作社制度的反市场性决定了其对国家扶持具有天然的倾向性，政府对农民合作组织的作用更多地应体现在加强合作社立法建设、制定经济扶持政策、提供公共物品等方面，为农民合作组织健康成长营造良好的外部环境，而不是过多地介入到农民合作组织的日常经营决策中。
关键词：农民合作组织/农村市场化/国家与合作社的关系
作者苑鹏，1962年生，中国社会科学院农村发展研究所副研究员。
一、引言
农民合作组织是市场经济的产物。它是处于市场竞争不利地位的弱小生产者按照平等原则在自愿互助的基础上组织起来、通过共同经营实现改善自身经济利益或经济地位的组织。一个半世纪世界合作运动的经验表明，农民合作组织是广大分散的小规模经营的农户进入市场、改善自身经济地位的有效选择。农民合作组织是当今世界最为成功的合作组织类型，也是当代世界合作运动的主体。与一般营利公司相比，农民合作组织的制度安排具有较强的反市场性。在一个完全遵从自由竞争机制的市场环境下，其制度安排处在市场机制失灵的边缘，对政府的扶持具有某种天然的倾向性，因而在合作社的发展历史中，农民合作组织与政府的关系长期成为引人注目的一个焦点问题。
在合作社的发展初期，作为民间产生的自下而上的互助自救组织，合作社十分强调“政治的中立性”，即合作社既不需要政府的帮助，也不接受政府的干涉，并将此作为合作社的一项基本原则。但是进入20世纪以后，合作事业从西方发达国家传播到发展中国家，农民合作组织逐渐得到普及，合作运动赖以生长的经济环境和政治体制也发生了很大的变化。一方面是由于30年代以凯恩斯主义为代表的新古典综合派在西方经济学中占据了统治地位，强调政府干预经济、认为政府是惟一有效的干预工具成为西方经济学关于政府作用的主流观点，同时也成为战后西方各国制定经济政策的主要理论依据；另一方面是发展中国家普遍实行命令经济体制，将政府视为万能的资源配置机构。这两方面作用的结果是使合作运动日益走向“自上而下”的合作机制，合作社不再完全是自发产生于民间，也不再完全是社员互助自救的经济组织，合作制度开始成为政府振兴农业、发展农村经济的有效途径，特别是在发展中国家，农民合作组织成为政府推行其经济或社会政策的有力工具，合作事业的首要目标是实现政府的社会经济政策，合作事业的发展也逐渐对政府产生了依赖，包括合作立法、合作企业的减免税特权以及合作资金等方面。在此背景下，合作社“政治中立性”原则也不得不放弃。
新中国的合作运动尤为如此，长达20余年的人民公社体制不仅使中国的农民合作组织变质，没有了“合作”的实质内容，而且使相当多的农民对合作组织产生扭曲的认识，对中国农村合作事业造成了久远的消极影响。改革以来实行家庭承包制，初步奠定了农户的市场经营主体地位。经过多年的发展，在农业专业化程度相对较高、市场经济发育较快的地方陆续涌现出各种不同形式的农民专业合作组织。它们既有完全由农民自发组成的合作组织，也有对传统合作组织进行改造基础上重新建立的合作组织，也有在政府直接扶持、参与下创建的合作组织，以及政府与农民联合共同兴办的合作组织等。据农业部经营管理总站的初步统计，到1999年，全国农村有各类专业合作组织140余万个，其中仅河北、山东两省就分别达到了281万个和232万个，占全国农村专业合作组织总量的三分之一以上；初步形成规模、运行基本规范的约10余万个。从合作社的产业分布看，种植业和养殖业占80%以上；合作社提供的服务以技术与信息咨询、农产品营销为主要内容（李惠安，2000，第47页）。
改革开放以来各类农民合作组织是如何发育起来的？为什么会形成不同类型的合作社？影响合作社发展的主要因素是什么？本文将以农民合作组织的个案剖析为主线对上述问题进行初步的探讨。
二、基本分析框架
从国家与合作社关系角度研究合作社的发展是一个古老而永恒的话题。在发展中国家影响力较大且基本被认可的观点是“国家与合作社之间是伙伴关系”，该学说认为合作社为实现自助目标，必须寻求外界的帮助，而外界的帮助最初只能来源于国家（P 杜伯哈什，1970；转引自张晓山，1991，第44页）。今天，学术界越来越达成一个共识：合作社能够渗透到人们生活的方方面面、并在许多国家的社会经济发展中发挥重要作用，一个重要的原因是其背后有政府的立法和经济政策的支持和保护，使合作社获得了诸如反垄断、税收等方面的优惠。然而，在全球一体化的经济背景下，一些国家的政府执行了放松管制、取消限制、自由竞争的政策，这样合作社不仅面临国内生产市场的竞争，而且直接面临国外的竞争，它造成了对合作社模式稳定性的挑战，也导致了一些大规模合作社的转型。
这一状况的出现得到了那些倡导自由贸易、反对政府干预的经济学家的肯定。然而合作学界的主流学派却提出了不同的观点，认为：自由化并不等于所有都自由；最弱势团体成员完全有权要求受到法律保护；放松管制不等于为政府确保少数人的平等找借口；如果不支持合作社，将导致经济或社会方面的灾难性后果；为了社会公平，政府应当为合作社创造一个良好的法律和政策环境以便使真正的合作社能够得到发展，因为市场力量和私人部门是不适于向社会中的贫困者、弱者提供服务的，这些人无力支付市场提供的服务价格。国际农业合作社联盟关于WTO 农业谈判的魁北克声明指出，农业合作社在世界食品生产、营销、加工和国际贸易中发挥着主导作用，各国政府特别是发展中国家的政府应当有权通过制定政策来扶持农民，进一步为他们提供良好的政策环境，鼓励农业合作社参与到实现贸易和食品储备的政策中来（ICAO，1999）。
我国学界也十分强调国家在合作社发展中的作用。较具代表性的观点认为，在市场经济刚刚起步阶段，国家干预对合作组织的发展是不可缺少的，可以作为“第一推动力”来弥补个人主动性的不足，包括组织合作社教育、合作社立法、提供各种优惠服务及财政援助、传播技术和管理知识等。但这种干预存在着潜在的危险性，因此在合作社经济活动步入正轨后，合作社应以自力更生为基点来处理与政府机构的关系（张晓山，1991，第44—45、47页）。并有观点强调指出，鉴于我国以往的历史教训，建立国家与合作社的“适当”的关系，关键是国家不能不受限制地把行政干预扩张到合作社的内部事务中去（范小建，1999，第12页）。
总而言之，从国家和合作社的关系角度来研究合作组织，其主流是围绕国家在合作社发展中的作用、国家对合作社的单向关系进行的。而从合作社对国家的关系、乃至更为重要的国家与合作社之间“讨价还价”的互动关系进行的研究尚不多见，这种研究现状可能暗含着这样一种假设，在中国合作社的发展历史中，国家与合作社之间基本不存在互动关系，而是由国家控制着双方的关系。在经历了20年改革开放的今天，这种状况是否发生了改变，正是本文试图进行的讨论。
本文假定：（1）农民合作组织具有在农村市场化进程中发挥重要作用的潜能。国家与合作社的良性互动关系对于农民合作组织的健康成长、从而加速农村经济的市场化进程至关重要。（2）国家与合作社的关系是处在一种动态的、变化的过程之中，随着制度环境、经济发展阶段以及经济政策的变迁，国家与合作社的关系也在不断地演变。农村市场化进程中，国家与农民合作组织之间开始出现权利的分立，但是这种权利的分立并非是简单的正式与非正式的对立两元体，而是一种非均衡的相互渗透、相互作用，一面是国家对农民合作组织的强大的作用和渗透力，另一面是农民合作组织的逐步独立和分化。
根据以上假设，本文将运用个案研究的方法，在同一时 间横断面上选择全国农民合作组织最为发达的河北、山东两省以及发展良好的广西自治区作为调查基地，对较具典型性和代表性的不同类型农民合作组织的发展过程进行考察。
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